国有企业股份制改革若干问题的法律分析

２００９年第３１期　经济研究导刊　Ｎｏ．３１。２００９　总第６９期　ＥＣ０Ｎ０ＭＩＣ　ＲＥＳＥＡＲＣＨ　ＧＵＩＤＥ　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．６９　国有企业股份制改革若干问题的法律分析　张春鸿　（中国对外贸易中心（集团），广卅Ｉ　５１０３３５）　摘要：股份制是企业资产的一种组合形式，中国国企股份制改革是为了建立现代企业制度，具有重大意义。随着　改革的不断深入，一些新的问题也不断暴露，在一定程度上牵制了中国整体改革的进程。在分析国企股份制改革问题　的基础上，从法学的角度出发，提出了四个方面的解决措施。　关键词：国有企业；股份制改革；法律分析　中图分类号：Ｄ９２　文献标志码：Ａ　文章编号：１６７３—２９１Ｘ（２００９）３１－０１０３—０２　国有企业股份制改革是指将传统的政企不分、产权模　２．国有资产流失严重。在国有企业改制过程中，往往会涉　糊、处于低效运营状态的国企改造为政企分开、产权清晰、高　及到国有资产的出让、折股出资等。在这种情况下，就有可能　效运营的股份制企业ｌｌｌ。其根本目的是明确国企的产权关系，　存在国有资产流失的问题。实际上，改制过程是利益的重新　形成既符合公有制要求又能发挥市场机制的新型企业制度。　调整和博弈过程。国有资产的流失一般而言不外乎两个原　中国的国企股份制改革已走过了二十余年历程，取得了巨大　因：一是由于制度安排不妥当，个别人员做出的贡献不能得　成就。但随着改革的不断深入，也不断暴露和凸现一些新的　到承认，心态不平，想利用改制过程大捞一把，或者纯粹为了　问题，在一定程度上牵制了中国整体改革的进程。党的十六　一己私利，利用职务之便非法处分国有资产；二是国有资产　大及十六届三中全会对股份制经济给予了充分肯定，并提出　管理部门或者其他有权处分国有资产的人员缺少经验，导致　要“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混　资产高价低估。　合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制　此外，国有资产既包括有形财产，也包括无形财产，无形　的主要实现形式。”１２］在这样的时代背景下，顺应社会主义市　财产性质的国有资产在整个国有资产中占有很大比重，然而　场经济发展的要求，分析、研究和解决国企股份制改革过程　现实中尤其是在国企改革过程中，无形国有资产由于较难识　中出现的问题，具有重要的现实意义。　别，也较难评估，往往最容易被忽略，也最容易流失。事实上　一即使是国务院国有资产监督管　、国企股份制改革存在的问题　国有资产流失问题人所共知，理委员会（以下简称国资委）也承认国企改革中国有资产流　改革开放以来，国有企业改革一直是整个经济体制改革　失严重　，理应引起高度重视。　的中心环节，其成败直接关系到中国社会主义市场经济能否　３．债权人利益缺乏保障。当前国企改革中存在的另一个　健康发展。由于长期在高度集中的计划经济体制下生存和发　比较普遍而突出的问题是为数众多的国企借改制之机钻法　展，国企积累的各种深层次问题随着改革的深入开始不断显　律空子，不讲诚信，想方设法逃避或悬空企业债务，损害企业　现，主要表现在以下几个方面：　债权人的合法权益。国企逃废债务的形式多样，最为普遍的　１．股权结构不尽合理。到目前为止，无论是在有限责任公　主要有以下几种：一是“空壳”赖债，二是出售逃债，三是分立　司中，还是在股份有限公司中，国有独资和国有控股的结构　避债。据中国企业联合会统计，中国国企每年不讲诚信的代　仍然占有相当大的比例，国家股“一股独大”现象严重，国家　价大约为５　８５５亿元　，而仅国企逃避债务一项造成的直接经　股完全控制了股东会、董事会和总经理，形成了“民主代议　济损失就高达１　８８０亿元１５１。上述情况告诫我们依法遏制国企　制”的格局，企业仍带有明显行政色彩。在国有独资公司中，　在改制中的逃废债务行为已刻不容缓，如任其继续发展泛　由于缺乏多元股东的产权结构，形式上的公司组织仍然只不　滥，势必严重破坏社会主义市场经济秩序和金融市场秩序，　过是原国有企业的翻牌，董事会基本上是国有企业的原班人　使企业债权人和国家蒙受巨大的经济损失。　马，当然也就难于实现权责分明和科学管理。在国有控股的　股份公司中，董事会一般仍由政府官员组成，董事长往往由　二、问题的法律成因分析　党委书记担任，而总经理的任命也要通过组织部门认可。这　国企改革过程中出现各种问题其原因是多方面的，单从　种官员和企业家不分的格局，往往使公司的负责人在政绩目　法学的角度看，主要表现在以下三个方面：　标和企业目标之间彷徨，难于摆脱行政的干预，也很难做出　１．立法滞后于实践。迄今为止，中国尚未制定和实施有关　真正科学的决策。　国企产权制度改革的专门法律。在现行法律中，除了《民法通　收稿日期：２００９—０６—０９　作者简介：张春鸿（１９６７一），女，广东五华人，科长，会计师，从事财经研究。　一１０３—　则》、《公司法》有一些原则性的规定外，其他法律再无明确性　１．加强立法前瞻陛。国企改革是一个公法、私法行为交织　规定。在国企多年改制实践中，也只有国务院的《国务院关于　的复杂法律过程，既有公法性的行政法律关系，又有私法性　在国有中小型企业和集体企业改制过程中加强对金融债权　的民事交易关系。其中行政法律关系主要通过宪法、行政法　管理的通知》、国家体改委的《国家体改委关于加快国有中小　等公法进行调整；民事交易行为则必须有《民法通则》、《合同　企业改革的若干意见》等少数法规、部门规章，对国有中小企　法》、《公司法》等进行调整。另外，国企改革还涉及劳动法、税　业产权改制问题作了原则性规定。可以说声势浩大的国企改　法等诸多经济法规范，很难杂糅到一个法律规范里进行统一　革目前尚缺乏可操作性强的专门法律法规，面临无法可依的　一规定。　窘境。例如产权收益主体，法律并没有规定企业的经营者、生　２．清理完善现有法律。加强国企产权制度改革法治建设，　产劳动者是企业利润的分享者，而人力资本作为企业的产权　及时修改、废止相关法律、法规和司法解释。全国人大及其常　主体理应享有企业的分成。因为没有明确的法律规定，实践　委会、国务院应加强对国企产权制度改革相关法律、法规的　中的利润分配各行其是，造成利润分配上的混乱以及股东、　清理：［作，从源头上解决国企产权制度改革法律、法规不健　经营者、劳动者在收入上的差距拉大。　令问题。最高人民法院应尽快修订现行的有关司法解释，并　２．现行法律不完善。国企改革过程中出现种种问题，除了　尽快制定和实施体现保护债权人合法权益、惩治逃废债务行　立法滞后，也与现行相关法律的不完善有着密不可分的关　为的新的司法解释。按照财产继承人应当依法承担原财产所　系。正是由于一些法律存在漏洞，使得部分国企有可乘之机。　有人债务的民法基本原则，依法确定原国企债务的承担主体，　例如《公司法》第１７７条规定，“公司分立前的债务由分立后　坚持企业的债务随资产走的思维定式，资产走到哪里，债务　的公卅承担连带责任。但是，公司在分立前与债权人就债务　也跟到哪里，坚决制止只接资产和债权、不接债务逃避债务　清偿达成的书面协议另有约定的除外。”该规定只强调了公　的行为，防止国有资产流失，更好的保护债权人的合法权益。　司分立后的债务按各个分立公司自己内部达成的协议确定　３．健全国有资产监管体系。首先，应建立产权管理的法律　债务承继人，而忽略了该债务承担协议是否必须经公司分立　责任制度，明确企业的责任，规范企业的行为。其次，通过国　前的债权人间意，该协议确定的债务人是否有实际清偿能　有资产管理部门和社会中介机构进行监督。再次，强化企业　力，债权人的债权能否得到充分保证和实现等实际情况。根　民主监督机制，充分发挥职代会的作用，职代会要把资产保　据该条规定，国企完全可借分立之机逃废债务。在实践中，国　值与增值列入重要的议事内容，并通过选举参加监事会与资　企也往往正是钻该条漏洞借分立之机合法逃债。如一些国企　产管理委员会的代表，参与企业重大决策与监督活动，逐步　分立为两个或两个以上公司时，往往在分立协议中明确约定　创造条件实行民主选举厂长，强化对其经营活动的民主监　原囤企所欠债务统由原企业承担，除此之外，新分立的其他　督，确保国有资产保值增值。　所有公司均不负清偿义务；各分立公司均为自负盈亏的独立　４．降低进入同企门槛：国家所有权结构的根本改变要有　法人，相互之间不负连带清偿责任。从表面上看国企的上述　多元化投资主体的进入。解决“一股独大”带来的弊端，降低　做法于法有据，属合法行为，但这种合法行为却严重损害了　国有企业的进入门槛是一个可行的对策。国有经济的决策层　债权人的利益。　所给出的政策制度，是影响进入者数量的决定性因素。对于　３．法律监督不到位。国企股份制改革中不依法办事的违　国内民间资本来说，价格和税收的减让是非常重要的，而对　规操作比比皆是，导致了国有资产大量流失，给企业、国家造　于企业内部的经营者和职　［来说，则可以股权等形式将其逐　成了严重的经济损失，阻碍了现代企业制度的建立，滋生了　渐培养成为企业的所有者。降低固有企业的进入门槛是为了　仪ｌ厅腐败，造成了恶劣的社会影响。虽然有国资委行使国有　实现国有企业股权的多元化，而股权的多元化除了融资外，　资产监督管理权利主体职责，但是由于国企改革本身就是在　更主要的足通过股权结构的多元化来解决国有企　的责任　这一饥构指导和参与下进行的，如果由它来进行监督，显然　主体、科学决策和风险分担等一系列制度性和机制性问题。　有如左手监督右手，难以到位。　总之，圈企的股份制改革是一项系统一ｒ＿－程，除了法制的　三、解决措施　健全完善外，政府的政策扶持，良好的市场环境等都必须配　套进行。尽管目前改革过程中出现各种网难，但只要有解决　在分析一　述成囚的基础上，结合中国国企改革法制现　难的智慧和勇气，股份制改革会日益发挥其作用，建立现　状，本文拟从四个方面提出解决对策。　代企业制度，增强　企竞争力指日可待。　参考文献：　【ｌ１李松森，曲卫彬．国有资产管理【Ｍ１．大连：东北财经大学出版社，２００３：３２．　『２１中其中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定［ＥＢ／ＯＬ］．新华网，ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ＣＯｌ／）／，２００３一ｌ０—２２．　国务院国有资产监督管理委员会研究室．坚持国企改革方向，规范推进国企改制［Ｎ】．人民日报，２００４—０９－２９；国资委：国企改制　存在资产流失，但方向是对的　】．经济观察报，２００４—０９—１９．　Ｉ４１王丽丽．政协委员：中国每年为不讲诚信付出５　８５５亿代价［ＥＢ／Ｏ　二十一世纪网站，ＷＷＷ．２１ＣＹＩ．ＣＯＩＩＩ，２００７—０３—１２．　ｆ５Ｊ袁跃．　破产法》修订系列报道之二集思广益修订《破产￣）［ＥＢ／ＯＬ］．财会信报网站，ｗｗｗ．ａｌｉｍｅｓ．ｃｏｍ．ＣＢ，２００６—０５—２９．　【６】何文莉．产权改革，国有企业股份制改造的关键【．Ｊ】．科技广场，２００５，（１１）．　ｆ７】王钰．股份制与中国经济体制改革［Ｊ】．南方经济，２００４，（３）．　Ｉ８１张景文．国企改制中逃债的法律对策ＩＪ１．中国律师，２００６，（３）．　【９】梁呜鸿．国企改革中债转股法律问题探讨［ＥＢ／ＯＬ］．法律图书馆网站，ＷＷＷ．１ａｗ—ｌｉｂ．ｃｏｍ，２００１—１Ｏ一２４．　【１０Ｉ钱卫清．当前国企改革争论问题的法律分析——兼评“郎顾”之争［ＥＢ／ＯＬ］．北大法律网：法学在线，ｈｔｔｐ：／／ａｒｉｉｃｌｅ．ｃｈｉｎａｌａｗｉｎｆｏｍｎ１／，　２００４．　［责任编辑吴明宇】　—－——１０４・———