我国水权交易两级市场的培育与构建

CHINAWATERRESOURCES2018.19我国水权交易两级市场的培育与构建

王晓娟袁郑国楠袁陈金木

渊水利部发展研究中心袁100038袁北京冤

摘要院在分析水权交易两级市场内涵和内在机理基础上袁提出了构建符合我国国情水情的水权交易两级市场体系袁更大程度尧更广范围发挥市场机制对水资源配置的作用袁促进水资源优化配置尧高效利用和节约保护袁同时建议进一步探索水权交易两级市场培育的方式方法袁为在更大范围内培育构建水权交易市场提供示范和借鉴遥关键词院水权交易曰两级市场曰构建Guonan,ChenJinmu

Cultivationandestablishmentofamarketfortwo-phasewatertradinginChina//WangXiaojuan,Zheng

Abstract:Onthebasisofanalysisofintensionandinternalmechanismoftwo-phasesmarketofauthorizingwaterpermitbyadministrationatinitialstageandwaterentitlementtradingatthesecondstage,suggestionsaremadetoimplementtwo-phasewaterrighttradingbytakingthelocalandwaterconditionsintoconsideration,inordertomaximizetheroleofmarketforeffectiveallocation,utilizationandconservationofwater.Itisproposedexperiencestootherareas.

Keywords:waterrighttrading;two-phasemarket;establishment中图分类号院TV213.4+D923.2

文献标识码院B

文章编号院1000-1123渊2018冤19-0020-04

tofindoutawayofcultivatingthetwo-phasemarketandmakedemonstrationinalargescopeandprovide

*总书记在水安全保障讲话中要求政府市场野两手发力冶野培育水权交易市场冶遥落实中央改革决策部署袁保障国家水安全袁需要按照政府尧市场野两手发力冶的精神袁构建符合我国国情水情的水权交易两级市场体系遥

权水权的转让或再转让所形成的市场袁体现的是区域之间尧取用水户之间因水权转让或再转让而产生的责尧权尧利的关系遥

下袁水资源是具有稀缺性尧排他性和竞争性的自然资源遥按照经济学原理袁一种资源的稀缺性尧排他性尧竞争性越强袁其分配越是需要引入市场机制袁以实现更优化的配置和更高效的利用遥因此袁有必要按照水资源是稀缺资源尧水资源具有经济价值的理念袁在水资源初始配置环节引入市场机制袁逐步建立能够反映水资源稀缺程度的价格体系和市场遥

渊2冤二级市场将倒逼建立一级市场水权交易制度的推行袁使水权无偿取得和有偿取得两种形态并存袁这样必然会对政府配置新增水权提出了新要求遥为了避免出现同一个地区有的企业需要通过市场交易有偿取得水权袁而有的却可以通过向政府申请取水许可无偿取得水权的野双轨制冶袁维护市场公平袁客观上要求政府2.水权交易两级市场的内在机理市场机制不仅可以在水权交易二级市场发挥作用袁而且也应当在一级市场发挥作用曰而且袁水权交易的一级市场和二级市场存在紧密关联袁二级市场会倒逼建立一级市场袁一级市场则可激活二级市场遥

渊1冤水资源具有稀缺性和使用上的排他性尧竞争性袁水资源初始配置需要引入市场机制我国传统上的水资源初始配置主要体现为取水许可袁采用的是行政手段袁属于无偿配置尧有偿使用袁市场机制尚未在水资源初始配置环节发挥作用遥在最严格水资源管理制度一尧水权交易两级市场的内涵和内在机理

1.水权交易两级市场的内涵从水权水市场建设现状和趋势上看袁水权交易存在两级市场袁即一级市场和二级市场遥水权交易一级市场是指政府将水资源使用权有偿出让给取用水户所形成的市场袁体现的是水资源所有者与使用者之间因水资源使用权出让而产生的责尧权尧利的关系遥水权交易二级市场是指已确收稿日期院2018-09-18

作者简介院王晓娟袁处长袁研究员遥

水20

配置新增用水环节引入市场机制袁实行有偿出让遥这就是野二级市场倒逼建立一级市场冶的基本原理遥在这方面袁已经较早探索建立水权交易二级市场的内蒙古和宁夏等地区袁已经开始探索将政府收回的闲置取用水指标按现行水权转让价格进行交易袁交易收入纳入公共财政预算管理袁在探索实行政府有偿出让水权方面迈出了步伐袁积累了经验遥

渊3冤一级市场不放开袁二级市场也活跃不起来一方面袁如果不实行水资源使用权有偿出让袁只存在通过申请取水许可无偿取得水资源使用权一种形式袁则取用水户有用水需求就都希望向政府无偿申请袁而不愿通过市场进行交易遥另一方面袁虽然现在已经有一些用水户通过二级市场获得水权的案例袁但是总体而言袁即使无偿取得和通过交易有偿取得两种方式同时存在袁如果一级市场不放开袁也必然导致用水户更多地愿意通过无偿取得方式获得水权袁从而严重制约二级市场的发育遥只有政府不再无偿配置新增水资源使用权袁才会促使用水户通过市场交易取得水资源使用权袁培育和发展水权交易市场遥

二尧水权交易两级市场的构建设想

总的设想是院按照落实*新时代水利工作方针尧加快推进生态文明制度建设的要求袁首先加快培育水权交易二级市场袁然后逐步探索建立水权交易一级市场袁使水权交易两级市场相互促进袁构建符合我国国情水情的水权交易市场体系袁更大程度尧更广范围发挥市场机制对水资源配置的作用袁更好发挥政府作用袁促进水资源的优化配置尧高效利用和节约保护袁保障国家水安全遥

1.加快培育水权交易二级市场目前二级市场主要开展三类交易院一是区域水权交易曰二是取水权交易曰三是灌溉用水户水权交易遥不同类型交易的主体尧条件尧方式和面临的制约有所不同遥在水权交易市场培育过程中袁应根据不同类型的水权交易袁实行差别化的针对性对策措施遥

渊1冤进一步推进区域水权交易开展区域水权交易是市场在水资源宏观配置中发挥作用的重要途径遥当前区域水权交易的案例比较少袁交易市场的发育还面临着一些障碍袁主要体现在院一是用水总量控制指标的刚性约束不足袁一些缺水地区的水权购买意愿不强袁仍存在野等靠要冶观念袁希望通过向上级政府申请应急调水或超采地下水等方式来获取用水指标袁这在一定程度上限制了购买水权的需求遥二是转让水权的激励机制不健全袁存在卖方惜售现象遥由于区域水权交易获得的收益不能满足预期要求袁加之担心长期水权交易会影响当地经济社会发展用水袁所以卖方惜售现象普遍存在遥

为进一步推进区域水权交易袁提出以下对策措施院

第一袁区分南方丰水地区和北方缺水地区袁明确不同的市场培育重点遥南方丰水地区要把区域水权交易作为市场培育的切入点和重点袁在有季节性缺水和水质性缺水的地区因地制宜探索开展基于跨流域或跨区域引调水等方式的区域水权交易遥北方缺水地区要进一步加快流域水量分配和取用水户水权确权袁把农业与工业之间的跨行业水权交易作为重点袁探索开展区域间尧取用水户间多种形式的水权交易遥

第二袁建立用水总量控制指标的刚性约束机制和水权转让激励机制遥一方面严格用水总量考核袁倒逼已超过或接近用水总量控制指标的地区通过水权交易满足新增用水需求袁推动形成水权买方曰另一方面袁探索建立对水权转让方的激励机制袁如明确交易期满后转让的水权指标返还给专家论述

2018.19中国水利转让方等袁促进用水指标存在节余的地区开展水权交易遥

第三袁调整跨区域水资源调配思路袁逐步实现由行政调配为主向市场交易为主转变遥目前许多地区都在兴建河湖连通工程袁如各种引渊调冤水工程等袁这为区域水权交易奠定了工程基础遥对于引渊调冤水过程中出现的区域用水指标调剂问题袁目前很多地区主要通过行政性的无偿调配方式加以解决遥我们认为袁这种做法有必要加以调整遥也就是说袁在区域用水总量控制指标已经分解完毕或者江河水量分配方案已经批复的地区袁为维护区域用水总量控制红线指标的权威性袁原则上应当先通过水权交易方式解决调入区用水指标不足问题袁然后再开展区域引渊调冤水工作遥

渊2冤进一步引导和开展取水权交易目前开展的取水权交易主要是灌区与工业企业之间的交易袁工业企业之间的取水权交易进展缓慢袁水权交易市场培育还存在一些障碍遥一是水权购买意愿不强袁企业需要新增用水时袁都希望向政府无偿申请取水许可袁缺乏到市场购买水权的意愿遥二是取水权尚不清晰遥在不少地区袁取水许可管理不规范袁不仅许可水量普遍偏大袁而且存在对取渊引冤水口门管理单位和口门以下取用水户进行重复发证等现象遥在这种情况下袁对于持有取水许可证的单位或个人是否就是水权人袁其究竟能够享有什么权利还存在疑问遥三是可交易水权不够明确遥叶取水许可和水资源费征收管理条例曳规定的取水权转让仅限于节约的水资源袁但是当前对节约水量还没有建立评估认定的方法和程序袁导致哪些是可交易的水权不清晰袁限制了取水权交易市场的发育遥

为进一步引导和开展取水权交易袁提出以下对策措施院

第一袁伴随水资源税改革进程袁引导用水总量指标紧缺地区的取用水户通过水权交易解决新增指标问21水

专家论述

CHINAWATERRESOURCES2018.19题袁逐步培育水权交易买方遥目前不少地区工业企业和自来水公司存在未办理取水许可证或者许可水量远低于实际用水量的现象遥伴随着水资源费税改革的推进袁这些企业将面临着因无证取水尧超证取水而被加倍征收水资源税的困境遥如果这些企业处于用水总量控制指标比较紧缺的地区或流域袁如宁夏等缺水地区以及广东省东莞市等区域用水指标不足的地区袁那么其要重新申领取水许可证或增加许可水量袁将面临着用水指标的野天花板冶限制遥在这种情况下袁就可以引导这些企业通过水权交易解决新增指标问题遥

第二袁在规范取水许可管理和完善取水许可制度的基础上开展取水权确权袁积极培育合法卖方遥在确权的过程中袁要重点解决好许可水量偏大尧重复发证等问题袁从严核定许可水量遥同时袁要在法律法规层面上积极推动完善取水许可制度袁明确自备水源取用水户尧公共供水单位尧水力发电企业等不同类型取水权的具体权利义务内容尧权利期限等遥

第三袁建立节约水量评估认定机制袁明确可交易的取水权遥节约水量评估认定机制建设的重点袁一是明确节约水量的计算方式方法袁二是明确节约水量的评估认定程序袁三是明确节约水量的计量监控机制遥通过这些机制建设袁使取水权人可以以节约的水资源量为标的顺利开展取水权交易遥

渊3冤鼓励有条件的地区开展灌溉用水户水权交易此类水权交易市场的发育也存在一些障碍遥一是由于监控计量等水资源精细化管理手段不到位等原因袁大多数地区的灌区内用水户水权确权工作尚未开展遥二是已经开展灌区内用水户水权确权的地区袁由于大多根据现状用水量进行确权袁从而造成用水户之间野要么都缺水和想买水袁但无人可卖水冶野要么都有富余水和水22

甘肃灌区推广节水灌溉想卖水袁但无人可买水冶的水资源余水权交易买方遥

缺同步现象袁难以存在实际交易遥

第二袁在已经开展水权确权的地对于灌溉用水户水权交易袁首先区袁采取多种措施培育水权交易卖需要客观认识到袁灌溉用水户水权交方遥如借鉴甘肃武威市做法袁在鼓励易不是野非做不可冶的事袁而仅是在有和引导农民调整种植结构的同时袁积条件的地区才有开展的必要遥从甘肃极推进高效节水项目袁发展设施农业省武威市尧新疆玛纳斯县等灌溉用水和特色林果业等袁使现状用水户可以户水权交易比较活跃的地区中可以形成节余水量遥同时袁利用已有或新发现袁要形成灌溉用水户水权交易市建的水权交易平台袁建立健全交易机场袁关键要素在于院一是开展了水权制和制度办法袁鼓励和引导农业水权确权袁而且确权过程中面临压减现状合理流转遥在政府财力允许的地区袁用水量的压力袁从而在客观上形成部还可以大力推广政府回购节余水权分土地没有水权指标而有购买需求等方式袁鼓励和推动农业节水遥

的局面曰二是开展了节水改造袁特别2.以探索政府有偿出让水权为是大力发展设施农业袁使得部分农户重点，用一级市场激活二级市场

的用水量能够切实有所下降袁从而在在已开展水权交易的地区袁本着客观上形成部分用水户有水可卖的积极稳妥尧试点先行的原则袁探索开局面遥

展政府有偿出让水权袁用一级市场激基于上述分析袁为鼓励有条件的活二级市场遥

地区开展灌溉用水户水权交易袁提出第一袁区分公益性用水和经营性以下对策措施院

用水袁明确出让的对象遥政府有偿出第一袁结合农业水价综合改革进让水权仅限于工业尧服务业等经营性程袁开展灌溉用水户水权确权遥其中袁用水渊城镇公共供水企业除外冤袁对居对于超采地下水或严重超用地表水民生活用水尧农业基本用水和生态用因而导致生态环境有所恶化的地区袁水等公益性用水不实行有偿出让遥

如西北内陆河地区尧华北地下水超采第二袁区分新增水权和现有水区尧沿黄地区等袁要按照生态文明建权袁实行不同的出让方式遥按照野新人设的要求袁在确权的过程中压减现状新办法尧老人老办法冶的思路袁新建尧农业用水量遥这将在一定程度上培育改建尧扩建项目新增水权袁原则上要通过水权转换鄂尔多斯焕发生机韦凤年摄以有偿方式袁通过定额出让或公开拍可按照取水权管理权限收取袁出让收卖取得水权遥现有企业按照自愿原入属于政府非税收入袁全额上缴国则袁可在缴纳出让金后袁享有使用尧收库袁纳入一般公共预算管理遥出让金益尧抵押尧转让等完整的权能遥不愿缴使用方面袁需要统筹用于水资源的开纳出让金的企业袁与通过划拨取得土发利用尧节约保护和水生态补偿等遥

地使用权类似袁其取水权不能抵押袁而且转让也受到限制袁只能转让通过三尧相关建议

节水措施节约的水资源遥

1.深刻认识培育水权交易两级第三袁逐步扩大可出让的水权来市场的重要意义

源遥从理论上看袁探索开展政府有偿目前有关各方对是否需要建立出让水权袁可以有偿出让的水权主要一级市场还存在不同认识袁有必要有四种院政府投资节水收储的水权尧通过座谈尧研讨等方式袁在水利系统政府向取用水户回购或向其他地区内统一思想袁凝聚共识遥同时袁要加购买的水权尧区域用水总量控制指标强水权交易两级市场建设的宣传袁内尚未配置的水权尧政府收回的闲置增进社会各界对推进水权交易两级水权遥根据2018年水利部尧国家发改市场建设的重要性和必要性认识袁委尧财政部印发的叶关于水资源有偿为推动水权交易市场建设营造良好使用制度改革的意见曳袁前两种水权的氛围遥

来源已经具备政策依据遥今后伴随着2.进一步探索水权交易两级市水权改革探索的逐步深入袁政府可有场培育的方式方法

偿出让的水权范围或将逐步扩大遥

水利部已选取内蒙古尧甘肃尧河第四袁解决好出让金标准及其征南尧广东等省渊自治区冤开展水权交易收和使用管理问题遥出让金标准方试点袁浙江尧河北尧山东尧新疆等一些面袁可以考虑由省级价格尧财政尧水利地区也在积极探索开展水权交易遥目部门根据节水投入成本尧当地水资源前这些试点已经基本结束遥下一步袁稀缺程度尧供求关系尧经济发展水平要在已有试点工作的基础上袁进一步等因素综合确定遥出让金征收方面袁

探索水权交易两级市场培育的方式专家论述

2018.19中国水利方法袁如对政府有偿出让水权的指标来源尧出让程序尧出让金使用等进行探索袁为在更大范围内培育水权交易市场提供示范和借鉴遥

3.稳步推进水权交易市场法规建设

当前的重点是启动研究修订叶取水许可和水资源费征收管理条例曳袁按照水权交易两级市场培育的要求袁扩大水权交易类型和可交易水权范围曰按照权利保障的要求袁加强用途管制袁转变行政监管方式等曰按照水资源野有偿取得+有偿使用冶的思路袁逐步探索建立水权交易一级市场遥下一步还需要启动研究修订水法袁要按照野物权的种类和内容由法律规定冶

的物权法定原则袁在法律上明确规定由区域水权尧取水权尧用水权所构成的水权权利体系袁进一步明确水权的权利期限和内容遥

4.加强水权交易市场基础工作加快推进江河水量分配工作袁抓紧完善水资源监测尧用水计量与统计制度袁加强省界等重要控制断面尧水功能区和地下水的水质水量监测能力建设袁完善取水尧排水尧入河湖排污口计量监控设施袁全面提高水资源监控尧预警和管理能力袁加快推进水资源管理信息化进程袁为水权交易市场建设奠定良好的技术支撑遥姻

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责任编辑韦凤年23水