我国中央与地方政府利益博弈关系实证分析——改革开放以来

Ｎｏ．１２，２Ｏ１３　现代商贸工业　Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　２０１　３年第１２期　我国中央与地方政府利益博弈关系实证分析　一改革开放以来　赵国阳　（同济大学浙江学院，浙江嘉兴３１４０００）　摘　要：首先界定中央与地方关系主要体现为ｌ利益关系，政治权力则是实现共同利益分配及处理各种利益矛盾的权威　ｌｌ　性凭借。以此为出发点，运用定量与定性分析方法对改革开放以来我国中央与地方政府间的利益博弈关系进行分析。只　有合理划分中央与地方政府间的财权与事权，才能更好地维持社会发展和稳定。　关键词：中央与地方；政府间关系；利益　中图分类号：Ｆ２　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２－３１９８（２０１３）１２－００２７－０２　１　中央与地方政府问关系实质界定　５２．４５　，中央财政收入占全国财政收入比重基本在４Ｏ　以　学界关于中央与地方政府间关系的看法不一，或从权　下，年平均２７．３８　；与此相应，此间中央财政支出占ＧＤＰ　力划分与协调角度认为中央与地方政府间关系主要表现为　比重均超过指标ｌＯ％，年平均１３．６５　；中央财政收入占　权力和职能的关系；或从双方博弈角度指出利益是权力角　ＧＤＰ比重一直低于１０　，年平均６．７３　。与此相反，１９９４．　逐的内核，是最根本的关系；或从法治角度强调各级政府的　一２０１２年间中央财政支出占全国财政支出比重一直在　权利义务对等性。本文倾向于第二种看法，即认为中央与　３Ｏ　左右徘徊，２００８年例外；此间中央财政收支占ＧＤＰ比　地方政府间关系实质应该是围绕公共利益分配的一种社会　重基本上均低于指标１Ｏ　，但中央财政收入占ＧＰＤ比重自　法定关系。利益不仅是驱动政治发羼的原始力量，也是政　２００７年起终于突破ｌＯ　，２００７—２０１２年平均值１Ｏ．７６　。　治行为的终极归宿和根本动力，因此正确处理好中央和地　材　收支分科占÷田时政　嚏、矗，　ｔ／　田对商支出　ｃ　ｔ蝽音示＾啊（１９￣２Ｄ１２）　方政府间关系，本质就是在利益分配格局的基础上确定一　：：：　：　嚣器：　嚣　种权力分割的向度，而政治权力则是实现共同利益分配及　处理各种利益矛盾的权威性凭借。所以在中央与地方利益　博弈中，如何确保央地政府间权力的明确划分，确保财权利　益与事权归属相匹配，明确中央与地方的事务与责任体系　至关重要。　２　中央与地方政府问利益关系博弈历程　学界对于权力分割尚无统一标准的测量和界定，但央　地关系的协调目标趋同，在中央集权和地方分权间的取得　某种平衡。学者王绍光通过经验观察、实证分析提出了对　图１　中央财政收支分别占全国财政收支、ＧＤＰ比重／　一个国家权力集分程度的定性与定量的规律性测量，指出：　全国财政支出占ＧＤＰ比重综合示意圈（１９７８－－２０１２）　一国中央政府的财政收支不应低于财政总收支的５Ｏ　，或　从全国财政收支占ＧＤＰ比重看，１９７８—１９８６年间其比　ＧＤＰ的１Ｏ　；若有国家在以上四个方面都低于指标的话，　重均高于２Ｏ　，年平均分别为２４．４７　、２５．１９　；此后一直　其分权恐怕就超出了底线。本文将以此为分析工具，通过　走低，但在２００８年起突破２Ｏ　，但这个比重远低于国际平　对１９７８—２０１２年间中央财政收支、ＧＤＰ、全国财政收支相　均水平，甚至低于发展中国家平均水平的３５．９　。全国财　关数据分析及变化趋势（见图１）研究，探索改革开放以来中　政收人占ＧＤＰ权重高低意味着财政对政府履行公共服务　国中央与地方政府间利益关系的博弈过程。　职能的保障水平的高低，１９７８年我国财政收支占ＧＤＰ比重　由图１可知，１９８５—１９９３年间中央财政收支占全国财　均超过３Ｏ　，显示在改革开放前后国民经济负担之重，国家　政收支比重、中央财政收支占ＧＤＰ比重均小于指标分别要　对恢复国民经济方面支出巨大。从图１中看全国财政收支　求的５０　、１０　的比值，其平均值分别为３１．７８　、３３．８６　、　占ＧＤＰ比重，整个曲线呈Ｖ形走势，即１９７８—１９９４年问全　５．３５　、５．９２　，客观表明１９８５—１９９３年问中央与地方政府　国财政收入占ＧＤＰ比重呈下降态势，这表明国家为发展经　的权力分配超过了分权的底限，即地方政府的离心力量远　济实行的让利政策，藏富于民；同时过低的财政收入占ＧＤＰ　远超过中央政府可控制范围。而在ｌ９７８—１９８４年间，中央　比重也表明在此时期国家财力相对于经济发展的严重不　财政支出占全国财政支出比重基本上超过５Ｏ　，年平均　足，并导致中央财政职能和宏观调控能力的大大削弱。　作者简介：赵国阳（１９８６一），女，同济大学浙江学院助教，硕士，研究方向：公共政策。　一２７—　ＮＯ．１２，２０１３　现代商贸工业　Ｍｏｄｅｒｎ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｔｒａｄｅ　Ｉｎｄｕｓｔｒｙ　２０１３年第１２期　１９９４—２００８年间两个比重呈同步上涨趋势，一方面表明国　或缺的力量和能力。但自１９８５年进行第二次财政包干改　民财富在向政府集中，另一方面国家利用财政的财富更多　革后直到２００７年间，中央财政支出所占比重虽升、降无明　投入公共基础服务，发展民生，建设责任、服务政府。　显规律可循，但所占比重数值均未高于指标５０　数值，最大　由中央财政收入占全国财政收入比重曲线看，其比重　值则是１９８５年所占比重的３９．６８　。２００８年中央财政支出　在１９７８—１９８４年间呈小幅上升趋势，最高比重值为　占全国财政支出比重为５８．Ｏ５　，则是由于中央政府在奥运　４０．５１　；１９８５—１９９３年间呈缓慢下降态势，但１９７８—１９９３　会、汶川地震等重大社会公共事件中的大力投人，也突显了　年间中央财政收支占全国财政收入比重均未超过５Ｏ　。原　中央政府“集中办大事”的宏观调控能力，亦表明中央政府　因在于改革之初，我国以财政分配作为政府治理体制改革　在对社会公共产品和服务方面仍有广阔的支出空间和宏观　突破口，实行财政包干，向地方简政放权，使地方有独立财　调控的必要。若中央财政支出比重一直徘徊在３Ｏ　左右，　源，其潜在离心力量逐渐增强，中央的财政汲取能力明显降　就会大大削弱中央政府提供公共服务、重新分配收入、进行　低，中央对地方的控制显著减弱。至１９９４年中央财政收入　所占比重增长幅度最大为３３．６８　，这是由于中央实行分税　制，重新确定了中央与地方的财政支出范围，中央政府汲取　财政能力得到加强，宏观调控、收入再分配能力得到加强，　在图中显示为自１９９４—２０１２年间中央财政收人占全国财　政收入比重基本在５Ｏ　上下，年均５２．Ｏ６　。然而中央财政　汲取能力的增强，并不意味着中央所承担责任同步增加。　这从中央财政支出占全国财政支出比重数值变化可以看　出。自１９９４年起，与中央财政收入所占比重大幅上升且主　要年份所占比重均在５Ｏ　以上的变化趋势不同，中央财政　支出所占比重没有相应地大幅增加，年平均２７．７７　。　中央财政收入占全国财政收入比重应大于中央财政支　出占全国财政支出比重，收大于支的部分可以由中央政府　以转移支付形式弥补地方政府收支上的缺口，并缩小各地　方之间在收人、公共服务、基础设施方面的差距。１９９４年之　前各年份，中央财政收人所占比重除１９９０年外均小于中央　财政支出所占比重，这在客观上表明１９９４年实行分税制前　中央政府的资源分配、社会调控能力的微弱，同时表明财政　包干提高地方政府理财积极性的同时，也使地方政府有了　增加本级收入动机的冲动。这可以从１９８５年继续推行财　政包干政策后至１９９４年实行分税制之前，中央财政收入所　占比重（除１９９０年外）逐年下降的趋势可以得出。１９９４年　实行分税制之后，虽然中央财政收入比重大于中央财政支　出比重，中央的调控能力也的确逐渐加强，然而前提是两个　比重都要大于５Ｏ　，中央才能有足够的社会控制力和向心　力。这表明，中央政府与地方政府虽然做到了财权明确，但　在“财权与事权相适应”这个问题上仍未妥善解决，中央与　地方政府间关系仍处于博弈状态。　同时，可以对中央政府财政支出部分作进一步的分析。　有意思的是，中央财政支出占全国财政支出比重自１９７８～　１　９８４年间呈增长态势，且所占比重均超过５Ｏ　，表面看是　阗为偿还历史旧帐而导致国家财政支出急增，深层次由显　示出了中国中央政府在维护社会稳定、宏观调控方面不可　２８一　公共基础投资等基本功能，甚至影响社会安全稳定。因此　在财权与事权之间取得平衡尤为重要。此外，虽然中央财　政收入占全国财政收入比重自ｔ９９４年以来基本上超过　５Ｏ　，然而对比中央财政收支占ＧＤＰ比重曲线发现，除　２００７年中央财政收入占ＧＤＰ比重首次突破１Ｏ％大关、２００８　年中央财政收支占ＧＤＰ比重首次共同突破１Ｏ　的指标数　值外，其余各年份中央财政收支占ＧＤＰ比重均低于１Ｏ　，　这与发达国家占ＧＤＰ比重为４Ｏ　的数据还有很大差别，我　国的中央财政汲取能力还是不足，与我国国情也不相适应。　３研究结论　一方面是中央财政支出所占全国财政支出比重远小于　中央财政收入所占全国财政收入比重，一方面是中央财政　收支所占ＧＤＰ比重连年低于１Ｏ　。前者造成地方政府必　须在财政支出中支撑较多份额，必须有较多的财源；后者表　明中央财政汲取能力还是不够强，影响公共物品的提供、乃　至社会安全稳定。这是一个问题的两个方面，可归于一个　问题：即中央与地方财权与事权划分不相适应，根本问题在　于中央与地方利益格局仍处于不稳定的权力配置状态。分　税制实施至今已近二十年，中央财政收人比重不断增长，但　中央财政支出比重并未同步上升，尤其是在教育、环保等方　面中央投入较少。据２０１１年统计数据，中央财政支出在教　育支出中占比６．０６　，公共卫生支出占比１．１１　，环境保护　支出占比２．８１　。教育、卫生等是关系国计民生的重要项　目，只有中央政府才能承担起统筹全局的主导配置重任。　然而财权不断上移，事权逐渐下移，一方面地方承担着多种　职责不堪重负，另一方面中央却没有承担起相应职责。正　是这种权责体系不相称导致央地政府利益关系调整仍处在　规范、博弈之中。只有明确职责各司其职，合理划分央地财　权与事权，才能更好地维持社会和谐稳定。　参考文献　［１］王绍光．分权的底ＦＩ￣ＥＭ］．北京：中国计划出版社，ｌ９９７．　［２］朱光磊．当代中国政府过程［Ｍ］．天津：天津人民出版社，２００２