市政设施养护维修项目特点及存在问题分析

市政设施养护维修项目特点及存在问题分析

作者：郭劲松

来源：《沿海企业与科技》2007年第02期

［摘要］文章对市政设施养护的相关概念进行界定，分析市政设施养护维修项目的特点，并对存在问题进行探讨。

［关键词］市政设施；养护；维修

［作者简介］郭劲松，广州市市政工程维修处工程师，研究方向：施工管理，广东广州，510080

［中图分类号］ TU992.4［文献标识码］ A［文章编号］ 1007-7723（2007）02-0121-0003 一、引言

目前我国成为世界上经济增长速度最快的国家之一，城市基础设施建设呈现一种递进加速的迅猛发展势态。随着经济的高速增长和城市化水平的不断提高，以城市市政公用事业为核心的城市基础设施建设的整体数量和质量有了大幅度增长。 “十五”期间计划投资总额约14700亿元，是“九五”期间的2.1倍。人均拥有的城市维护建设资金也逐年上升。其中，2002年人均拥有城市维护建设资金896元；2003年人均拥有城市维护建设资金1265元；2004年人均拥有城市维护建设资金1540元。

市政公用设施的建设投资总额和人均拥有的维护建设资金逐年上升，但我国市政设施施工管理问题还很多，管理水平跟不上投资建设的发展，与投资建设不能够相适应。同时与发达国家相比，在施工管理上仍有相当大的差距。要提高市政施工企业的整体技术素质和施工生产能力，必须重视新技术、新工艺、新材料、新机具的推广应用，在市政设施的施工管理中采用先进的管理模式。

二、市政设施养护维修的定义

市政设施是指服务于城市物质生产和人民生活的基础公共设施的总体，包括生产性基础设施和社会性基础设施。它是现代化城市基础设施的重要组成部分，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有基础性、先导性、公用性和垄断性。

市政设施养护是指对市政道路、桥梁、排水等设施的保养护理和管理，具体包括：市政路面、路牌、桥梁、隧道、排水管道、人工湖、闸泵站、河涌，污水处理厂等项目。保养项目内

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容包括经常性的零星小修和定期的大中修以及特殊情况下的应急抢修。其目的是保证市政设施的完好性和功能的正常使用，向市民提供优质的公共服务。 三、市政设施养护维修项目特点分析 （一）施工项目的共同特点

市政设施养护维修项目属于施工项目的范畴，因此施工项目的特点它都具有，即： 1.作为一个管理的客体，是以施工企业为管理主体的。具体地说就是以具有市政总承包资质的施工企业为管理主体。

2.项目的范围是由工程承包合同界定的。只有单位工程、单项工程和建设项目才能称得上是项目，因为它们都是施工企业的完整产品。因而分部工程、分项工程不能作为“项目”，因为它们不是完整的建筑产品。

3.产品具有多样性、固定性、体积庞大的特点。 （二）特有的特点

作为施工项目里面的一个分支，市政设施养护维修项目也具有自己特殊的特点： 1.属于施工项目寿命周期里面的最后一个阶段即用后服务阶段。施工项目寿命周期可分为五阶段，构成了施工项目管理有序的全过程。分别为：投标、签约阶段；施工准备阶段；施工阶段；验收、交工与结算阶段；用后服务阶段。

2.属于政府投资项目。施工项目从投资上分为政府投资和非政府投资。政府投资的定义：为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券，向证券市场或资本市场融资，利用外国政府赠款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。按照资金来源可以分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国际援助项目。其他资金来源项目都属于非政府投资项目，包括国有企业、集体单位、外商和私人投资等。目前国内市政基础设施的建设几乎都是属于政府投资项目，建设完成后也由政府投资进行日常维护。

3.作为市政公用行业，具有公共工程、公共产品、公共利益和公共安全的特点，具有鲜明的地域性、公用性和公共性。政府必须对此承担责任。

4.具有高度的垄断性。它是计划经济下的产物，目前国内各个从事市政设施养护维修的单位多为政府的附属机构，为事业单位，政府拨款养人。市政基础建设完成后，直接交给管养单

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位，不存在以市场化运作来选择管养单位。因而造成没有竞争对手，不用去市场上找活干的垄断局面。另外，由于政府在市政设施管养方面缺乏相关的法律、法规、政策，造成市场不规范，很难培育出新的养护企业来参与市场竞争。

5.专业的多样性。市政设施养护维修项目一般包括道路、桥梁、排水等专业。具体包括：市政路面、路牌、桥梁、隧道、排水管道、人工湖、闸泵站、河涌、污水处理厂等项目。 6.政府特色、时效和应急性。市政设施养护维修不同于一般性的建设工程，它属于建设工程的后管理，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会的公众利益，关系到人民群众的生活质量。因此，它要求具有巡查、应急抢险和投诉处理等社会服务意识。市政设施的好坏与城市居民的生活息息相关，它反映了一个城市的管理水平，各级政府都非常重视市政设施的养护维修工作，都建立了应急机制以应对特殊事件。表现出强烈的应急时效性。 四、市政设施养护维修存在问题分析 （一）主观认识上存在偏见

由于市政设施养护维修项目属于后续管理，人们习惯上存在重建设、轻管理及七分建设三分管理的思想，这是一种严重的错误认识。以广州为例， 从1998年至2002年，广州市城建投资累计达752亿元人民币，2003年城建投资安排了近200亿元的工作量，其中市政建设投入了96亿元的资金。从2004年开始，广州市加大市政污水设施的建设，每年投入100亿元人民币建设排水管道和污水处理厂。随着广州市市政设施建设的投入逐年增加，市政设施的管理任务也逐年加大。按国家标准估算，广州市市政设施每年养护经费约需2.5亿元，但每年投入的养护经费才1.2亿元，缺口较大。其他城市也有类似问题。

随着我国市政基础建设的不断完善，各个城市的市政基础设施的维护管理的重要性将越来越被人们所认识和接受。 （二）现行管理体制的制约

我国传统的市政设施管理体制是管、养一体化，市政设施的管理者既是养护的生产者，也是养护的监督者。这种管、养不分的传统模式很难保证计划的合理性和科学性、实施的严格性和彻底性，给养护项目带来很多弊端。主要表现在以下几个方面：

1.未完全摆脱计划经济管理模式。现行的市政设施养护体制是“生产者”与“管理者”责任不清，由于责任交叉，难免出现问题、责任互相推诿扯皮的情况，一旦发生养护质量问题，很难追究责任。养护经费基本上按平均分配的方式计划安排，部分月段由于养护经费不足，设施的完好性很难得以保证，导致养护质量下滑，产生严重的后果。总的来说未完全摆脱计划经济的管理模式，缺乏项目管理的思想。

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2.人员严重超编。非生产人员与养护生产人员争饭吃的矛盾与日剧增，人员严重超编。近年来养护用工主要存在3种形式：（1） 正规学校毕业的专业人员；（2） 非正规学校毕业，但是有着丰富经验的老施工员和职工家属的子女；（3） 从农村招收的农协工。可以说前两种人员基本在管理的岗位上，不管有无做事都要拿高出生产一线几倍的工资，而对于基层养护单位来说，养护资金除了养人养不了路；付出与所得呈严重反比的怪现象使得企业丧失了活力和凝聚力。由于养护管理系统多为事业单位，工资和福利待遇有保障，加上“大锅饭”的管理体制，导致各种人员通过各种渠道涌向养护管理部门，造成机构庞大，养护设施与养人的矛盾日益突出。机构缺乏活力，约束机制不强，真正生产的部门人手不够，非生产部门人员膨胀，养护资金挤占，养护经费问题日益突出，养护队伍素质下滑，行业管理职能削弱。

3.养护技术水平参差不齐。目前养护工程一直实施“属地工程”，即工程在谁家管养路段，就由谁家负责施工，造成养护队伍缺乏市场竞争意识，“等、靠、要”思想根深蒂固，满足于现状，工作无主动性、积极性，严重缺乏进取精神。同时各个养护部门之间缺乏沟通交流，各自养护水平参差不齐。有的养护单位长期缺乏动力机制，造成资金不足，还存在原始的生产工具和生产方式，各种新技术、新材料得不到很好的应用。就广州而言，市政设施养护分为市管和区管。区管部门由8个养护单位组成，各自独立，技术水平和机械自动化程度不一，造成管理混乱。

4.管理方式落后。现行养护管理方式落后，具体体现在以下方面：在设备投资上，只有投入而没有产出，设备更新缺乏必要的资金积累，无法实现机械设备的保值、增值；基层养护单位在要求配备养护机械时盲目攀比，不考虑机械设备的利用率，也不作经济效益分析；无法调动基层部门用好、管好设备的积极性，造成养护设备往往因维修保养不及时，技术状况迅速恶化；市政设施养护部门是事业单位，养护机械属非经营性资产，致使养护机械用于对外经营创收受到限制，机械设备资源难以得到充分利用。运行模式长期封闭，缺乏竞争，大多数为被动养护，市政设施完好与职工切身利益没有挂钩，导致职工被动劳动，缺乏竞争意识和效益意识。 五、结语

市政设施养护维修项目不同于一般性的建设工程，属于建设工程的后管理，要求具有巡查、应急抢险和投诉处理等社会服务意识。市政设施的好坏与城市居民的生活息息相关，因此政府每年都投入大量的资金用于市政设施的维护保养。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，市政设施养护也将由社会主义市场经济运行方式取代原有的计划运行方式。原有的管理模式及施工技术都满足不了社会化的需求，特别随着我国加入WTO，世界一体化程度的加深及养护市场的开放，原有的政府保护及行业垄断已不存在。施工企业要想提高自己的市场竞争力，就需要提高自己的施工技术和施工管理水平。 ［参考文献］

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