第六章 社区治理中的社区服务

第六章 社区治理中的社区服务

一、“社会福利社会化”的提出

1、在计划经济时期

我国的社会福利体制特征 就农村而言计划经济时期的福利保障主要是通过家庭责任保障和村集体的“五保”供养政策来构成的。 而城市社会福利体制

国家是按照个人

身份分配到不同的单位体制之中 或者落入城市街道和居委会组织体制之中而对于城市“三无”对象则根据基层社会组织的推荐和民政部门的审核

列为城市民政福利对象

到社会福利机构享受集体供养服务或者接受民政部门的定期救济。

2、 “社会福利社会化”口号的提出

1983 年第八次全国民政会议提出“社会福利社会办”的基本思想开始打破单一封闭的民政部门包办社会福利机构和社会福利事业的体制探索国家、集体、何个人多元办社会福利的体制。 1994 年第十次全国民政工作会议提出“深化福利事业改革加快社会福利社会化的进程”的要求积极发动和依靠社会力量发展社会福利事业加大社会福利事业各项体制该歌的力度。 2000 年 2 月国务院办公厅转发了民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知。2000 年 4 月民政部在广东召开全国社会福利社会化工作会议明确提出了社会福利社会化的总体要求、目标任务和基本思路。 社会福利社会化的总体指导思想 立足我国社会主义初级阶段的基本国情

以邓小平理论和党的“十五大”

精神为指导在供养方式上坚持居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向 探索出一条国家倡导资助、 社会各方面力量积极兴办社会福利事业的新路子 建立与社会主义市场经济体制和社会发展相适应的社会福利事业管理体制和运行机制

促

进社会福利事业健康有序的发展。 推进社会福利社会化的总体目标到 2005 年基本建成以国家兴办的社会福利机构为示范、其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干、社区福利服务为依托、居家供养为基础的社会福利服务网络。

一是投资主体多元化，采取国家、集体和个人等多渠道投资方式，形成社会福利机构多种所有制形式共同发展的格局；

二是服务对象公众化，社会福利机构除确保国家供养的“三无”对象、孤儿等特困群体的需求外，还要面向全社会老人、残疾人，拓展服务领域，扩大服务范围和覆盖面，并根据服务对象的不同情况，实行有偿、减免或无偿等多种服务；

三是服务方式多样化，除集中供养、助残外，应当发挥多种服务功能，为家庭服务提供支持；

四是服务队伍专业化，逐步提高社会福利服务队伍的专业化水平，制定岗位专业标准和操作规范，实行职业资格和技术等级管理认证制度，大力倡导志愿服务。

二、社区服务的定义，解社区服务的定义必须把握两个要点

社区服务是在政府的福利资金和福利政策扶持援助下，在社会资源技术的积极支持帮助下，依靠社区居民的组织参与，动员社区内在的资源力量，向社区居民提供的各种服务活动。

社区服务的定义必须把握两个要点：

第一，社区服务是以社区居民的组织参与为主体，以社区资源的开发利用为基础，以

外部的支持援助为辅助，注重对社区居民的增权，防止外界的剥夺和压迫。

第二，社区服务是以服务社区居民的需求为目的，以居民的互助、互利为手段，不是为了社区外部的市场导向和利润动机，防止社区服务脱离社区等。

三、社区服务的内容体系

（1）按照服务对象、服务性质和服务的提供手段进行的分类

按照服务对象和眼务性质不同，把社区服务分成两类：一类是针对社区中的原来的民政福利对象，比如孤老残幼、精神病人、烈军属等的福利性服务；另一类是针对社区中一般居民提供的满足日常生活需求的经营性服务。

按照服务的提供手段，把社区服务分成三类；第一类是由社区和国家公共资金供应的福利性服务；第二类是根据市场交换原则实行的有偿收费的经营性服务；第三类是根据互惠互利原则，在居民之间以及社区组织和机关团体企事业单位之间发生的互助服务等。

（2）根据社区服务的提供机制的正式程度进行的分类

根据社区服务的提供机制的正式程度，把社区服务分成三类：第一类是非正式的服务，包括居民个人为社区提供的服务，人际间的相互服务等；第二类是准正式的服务，包括社区和企业之间的相互眼务，社区为居民提供的服务；第三类是正式的服务，包括政府为民政对象提供的服务，政府为社区提供的服务。

四、英国社区照顾的内涵和运行结构

1．社区照顾的概念

根据英国卫生部1989年颁布的社区照顾白皮书，“社区照顾是指提供适当水准的干预和支持；以使人们能够实现最大的独立和控制他们的生活，为实现此目的，必须发展在各种设置中的广泛的服务。”

社区照顾概念包含三层意思：

一是指把服务对象从大型服务机构中放回他们曾经生活的社区，在社区中向他们提供服务照顾，以增强他们的福利性和生活控制力；

二是指依靠社区中的非正式的资源和服务向服务对象提供照顾，也就是依靠社区中的非正式社会网络向服务对象提供服务照顾；

三是指依靠国家社会保障系统、税收补贴、住房等给社区照顾者和眼务对象提供支持和补贴。从部门结构上看，英国社区照顾的提供者包括公共机构在社区中提供的照顾、志愿机构在社区中提供的照顾和私有机构在社区中提供的照顾，除了这些正式机构提供的社区照顾以外，还包括家庭、朋友、和邻居提供的照顾等。

2．社区照顾的理论基础

社区照顾的理论基础主要是所谓的正常化理论：告诉我们对待社会福利对象的态度和方式要以正常人的身份，而不要以特殊人的身份对待他们，而所谓正常人的身份是指他们本来就是正常的人，只不过年老、残疾、长期疾病或精神障碍，我们不能因此而把他们标签为特殊的人，进而把他们隔离起来，剥夺了正常人生活形式和生活权利。正常化理论不

是说要把他们由特殊状态恢复为正常状态，而是说他们本来就是正常的人，他们理应受到正常人的尊严和帮助。

3．社区照顾的运行结构

社区照顾的运行结构是伴随着英国福利国家的社会福利政策的改革而形成的复合结构。

一是国家社会福利支出方向、社会保障津贴发放不再仅仅投向大型住院式福利机构，而是多元化的投向社区福利机构甚至是住家服务照顾；

二是政府鼓励一种混合福利经济结构，除了国家举办直接的社会福利机构之外，鼓励民间志愿机构和私有机构也举办社 医务，他们之间是平等的竞争关系，国家政府的主要职责转为提供组织设计和购买服务的角色；

三是向服务用户和照顾者增权，允许他们选择社会福利机构，把服务提供者和使用者分开，形成一种准市场的关系，服务对象成了消费者，有权对服务质量提出要求，并在政府的服务拨款中发表意见，但要注意的它是一种准市场，因为政府是作为第三方买单的；

四是在专业服务机构和社区自然支持网络之间形成一种合作分工关系，由社区自然支持网络提供情感支持、日常生活照顾和社会关系的强化，由专业服务机构提供专业复杂支持并对社区照顾者提供辅导和支持等。

五、英国社区照顾和中国社区服务的异同（关系）

1．两者的相同点

发源于英国的社区照顾和中国的社区服务有许多相同点，总结归纳如下：

（1）两者的社会福利政策基础的发展趋势的相同性

英国和中国，在20世纪80年代初期都出现了一种社会福利社会化的发展趋势。社会福利社会化的初期都表现为依托社区资源和组织，向社会福利对象提供社会福利和服务，都强调国家福利责任的社会外移，建立一种国家、社会、个人私有企业相结合的多元福利结构，都尝试着在社会福利服务领域建立一种承包制的市场化运行机制。这是中西方社区照顾（或社区服务）社会福利政策的发展基础。

（2）两者的社区支持基础的共同性

在社区照顾中，都强调把社会福利对象留在社区中接受照顾，而照顾提供者都强调要依靠社区中的社会支持网络。英国主要是靠专业的社会工作者和社区福利机构的社区工作者来促进社会支持网络的加强，而中国主要是靠半行政性的居委会组织的工作人员来推动社会支持网络的发展。

（3）两者的服务对象的共同性

在中西方的社区照顾中，都把社会福利对象作为核心的服务对象来提供服务和照顾。英国的社区照顾的对象就特指是社会福利对象，不再包括其他内容。中国的社区服务早期也是把社会福利对象作为惟一的服务对象，后来虽然社区服务对象扩大到一般居民和城市下岗职工，但是社会福利对象仍然是中国社区服务的关注重点。

2．两者的差异

（1）两者的属性的差异性

英国社区照顾的属性就是一种社会福利服务，是英国机构服务的社区化发展，它不是面向一般社区居民的服务。面向一般社区居民的服务是一种商业化的服务，不作为社区照顾的内容。但是英国的社区照顾是有层次的：首先是向社会福利对象提供的照顾，其次是向福利照顾者提供的支持，再者是对社区中社会福利机构的补贴和扶助。

而中国的社区服务在初始阶段很明确是社会福利服务，但是随着城市经济体制改革的深化，把社区服务的范围扩大到向社区一般居民提供的生活服务，这就不再是社会福利服务，而是一种商业化服务，再后来包括的为下岗职工提供的再就业服务，其实是一种混合着社会政策支持和促进社区市场化就业的混合服务。

（2）两者的服务对象的差异性

英国社区照顾的服务对象主要是围绕着社会福利对象，以及相关的福利照顾者，不包括一般的社区居民。而中国的社区服务则由一开始的社会福利对象扩大到一般的社区居民，最后又包括国有企业下岗职工，缺乏稳定性。英国是根据社区照顾的福利性质来界定其服务对象的，而中国社区服务是根据党和国家的中心工作来扩展自己的服务范围和服务对象，进而来归纳自己的服务性质。相比较而言，英国的社区照顾更容易明确自己的服务范围和服务性质，也容易建立相应的运作机制，而中国的社区服务跟着国家中心工作变动，没有自己的核心，容易出现工作属性的争论和工作成效的波动。

（3）两者的运行机制的差异性

英国社区照顾虽然也是一种社会化的社会福利服务，但是相关国家政府、社会志愿组

织和私有机构、社会关系网络等之间的责任、义务比较明确。政府提供社会福利资金援助购买福利服务，并负责组织安排社区照顾的规划协调，充当个案管理的职责；社会志愿组织和私有机构负责在社区中策划提供社区照顾服务，尽量满足社会福利对象的需求，提高服务质量；社会关系网络有义务向自己的亲属、朋友提供照顾，但是可以从相关机构获取支持和帮助，从国家获取福利资金援助。而中国的社区服务在强调社会福利社会化时，过分强调了社会部门、社会关系和市场力量的作用，淡化政府的责任，出现一种泛市场化趋势。中国政府在社区服务中只负责提供部分建设资金和奖励资金；优惠政策和规划立项，没有常规性预算，缺乏专业需求评估和服务规划。

六、社区服务中的几个关系问题

1．正式机构与非正式社会网络的关系

正式机构是指职责明确、分工合理、功能分殊的纵向科层组织，包括国家相关的政府部门、民间志愿组织和私有机构等。正式机构的优势是组织结构明确、专业分工清楚、岗位职责明确、资源筹措充分、服务方案设计科学等，所以应该发挥正式机构的优势，为社区提供专业的有保证的服务。

非正式社会关系网络是指建立在自然交往基础上的靠情感、血缘或亲缘等关系维系的人际关系网络。非正式关系网络是人类在传统社会条件下主要的社会交往方式，其实社区中的关系主要就是这种非正式的社会关系。

正式组织机构和非正式社会支持网络之间的关系是一种互相补充的分工合作性关系。正式机构的特长是专业性比较强、对案主问题的评估和服务设计有针对性、服务手段比较先进、而且有国家社会福利政策的资金保证，所以比较适合提供长期、复杂和深度服务；

而非正式社会支持网络的特长是灵活、及时、方便和人情化，所以比较适合提供情感性支持、伦理性支持、信息性意见和短期轻度服务等。

2．专业照顾与志愿服务的关系

专业照顾是指由专业人员提供的专业服务。志愿结社被认为是20世纪80年代以来的全球结社革命，越来越多的志愿团体组织起来，靠自己的志愿动机，参与社会问题的解决，提供社会服务。

专业服务的优势是专业知识扎实、方法熟练和服务规范，只要消除其盲目自大和信息垄断，平等和志愿者分享信息，提供指导，就会把专业功能发挥得更好。而志愿服务虽然有热情和动力，但是缺乏系统训练和专业方法，所以应该和专业人员联系，接受指导和培训，从而提供更加专业的服务。应该设法联结两者，发挥他们各自的优势，消除各自的缺点。

3．政府职员与公民参与的关系

在社区服务中政府的资金援助和政策扶持以及规划安排作用是非常重要的。我国社区服务中政府也扮演着重要的角色，根据1993年的14部委文件和1995年的民政部颁布的全国社区服务示范城区规范文件，以及卫生部、全国残联等部门的相关社区服务的文件，可以看出，中国政府在社区服务中的角色主要包括：

一是投资建设、场地提供或设施配备角色；二是列明相关的筹资来源，提供指导意见，形成一种社会化的资金来源结构；三是制定相关的税收、金融和工商优惠政策，扶持社区服务的开展；四是要求列入当地的国民经济和社会发展计划，统筹规划社区服务的发展；

五是要求建立相关的社区服务地区性的协调指导委员会。促进社区服务的协调发展；六是提出了社区服务的队伍建设要走专职队伍和志愿眼务对象相结合的道路；七是规定了相关的综合性服务机构要有必需的一定数目的福利性服务项目，或者是一个地区必须要有若干个单项福利服务机构；八是提出了要建立一种以福利性服务为宗旨，以经营性服务为手段，以经济效益促进社会效益的运行机制等。

公民参与是社区服务的灵魂，只有公民参与才能促进社区服务的普及推广，只有公民参与才能促进社区资源的动员开发，只有公民参与才能监督正式福利机构的服务成效。公民参与包括对社区服务的使用、对社区服务的投入。对社区服务的策划建议、对社区服务的监督管理等各个角度。

中国社区服务和社区建设中的公民参与，主流的看法认为还只是处在配合政府的行政性动员的响应性被动参与，缺乏社区服务的决策性参与和管理性参与，参与的范围还仅限于日常劳务供应、卫生清洁、治安巡逻、运动活动组织等方面。

政府应该在法律制度安排上，提供一种基层民主自治的空间，同时提供资金投入和政策扶持，聘请专职社区工作者开展公民教育和公民组织，促进公民的参与。公民逐渐通过意识敏感，来形成和表达自己的意见和需求，学会通过民主的方式讨论社区问题，策划眼务方案，组织实施服务，满足社区需求，提升社区福利。