关于我国法治体系建设的理论思考

2024-05-10 来源：乌哈旅游

关于我国法治体系建设的理论思考

王寿林

提要：中国特色社会主义法治体系是我国法律制度、法律运行、法律实现等诸多要素综合作用所形成的实践体系。从结构上讲，中国特色社会主义法治体系包括国家法治体系、党内法治体系、军事法治体系；从内容上讲，中国特色社会主义法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系。国家法治体系、党内法治体系、军事法治体系三者具有目标的一致性、位阶的层次性、成效的相关性、作用的能动性，是构建中国特色社会主义法治体系的三大支柱。关键词：我国法治体系建设理论思考作者王寿林，男，天津大学马克思主义学院研究员（天津 300052）。

中国特色社会主义法律体系形成之后，中国法治建设的中心任务升级为构建中国特色社会主义法治体系。中国特色社会主义法治体系是我国法律制度、法律运行、法律实现等诸多要素综合作用所形成的实践体系。从结构上讲，中国特色社会主义法治体系包括国家法治体系、党内法治体系、军事法治体系；从内容上讲，中国特色社会主义法治体系包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系。。

一、构建国家法治体系

国家法治体系作为中国特色社会主义法治体系的主要组成部分，是在形成完善的法律体系、文明的法律机构、素质优良的法律专业队伍的基础上，由法律制度、法律运行、法律实现等诸多要素综合作用所形成的实践体系，也是一个内容丰富、结构复杂、功能综合、规模庞大的系统工程。法治体系与法律体系不同，法律体系是法律的规范体系，法治体系则是法律的运行体系。因此，法治体系不是一个静态的存在，而是一个动态的过程，通常包括立法、执法、司法、守法、护法等诸多环节。①

① 参见江必新：《怎样建设中国特色社会主义法治体系》，《光明日报》2014年11月1日。

观察与思考 2019年第11期

国家法律规范体系。法律规范体系是由一国现行的全部法律规范按照一定的结构和层次组织起来的统一整体。构建中国特色社会主义法治体系的基本前提，就是完善法律规范体系。完善法律规范体系的基本要求，就是坚持科学立法。科学立法的本质规定：一是科学性。立法是向社会提供制度和规则，但制度和规则不是立法机关主观意志的产物，而是对客观规律的认知和宣示。因此，立法过程既是探求经济社会发展规律的过程，也是将这些规律转化为制度和规则的过程。只有正确处理原则与细则、实体与程序、部分与整体、制定与执行、稳定与变革的关系，才能确保立法的科学性。二是民主性。按照民主的原则设置立法程序，扩大公众参与，倾听公众呼声，汇集公众智慧，维护公众利益，实现民主的法治化与法治的民主化。三是公正性。公正是法律的基本范畴，也是法律的基本价值，没有公正就没有法律。因此，法律应当以公正的价值理念为其正当性来源，并以实现公正为其主要目标，使公正在每一部法律、每一款条文中都得到体现。四是统一性。我国的立法是多层级多主体的，既有中央立法，也有地方立法；既有人大立法，也有行政立法。如此众多的主体，如此众多的规则，立法的统一性就显得格外重要。这就要求从中央到地方制定的各项法律法规都要以宪法为准则，实现外在规则体系和内在价值体系的一致性，杜绝不法之法和法外之法。经过长期不懈的努力，目前我国已制定现行宪法和有效法律258部、行政法规近800部、地方性法规约10000部，一个以宪法为统帅，以刑事、民事、行政等实体法和刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼等程序法为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济社会发展的各个方面基本实现了有法可依。

国家法治实施体系。法治实施是通过一定的方式使法律规范在社会生活中得以贯彻和实现的活动。法律作为一种行为规范，制定后只是一种书面上的法律，处于应然状态。法律只有通过实施，才能从书面上的法律变成行动中的法律，从抽象的行为模式变成具体的行为方式，从应然状态变成实然状态。因此，法律的生命力和权威性在于实施。法治实施的目的，就是通过不偏不倚、不枉不纵的严格执法、公正司法，引导、规范和调整人们的行为，保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。所谓法治实施体系，就是贯彻和实现法律规范的体系，即法律执行和法律适用的体系。从我国法治实践看，目前中国特色社会主义法律体系已经形成，我国法治建设中存在的主要问题已不是无法可依，而是有法不依、执法不严、违法不究，法律缺乏必要的权威，得不到应有的尊重和有效的执行。在执法层面上，一些执法人员缺乏对法律知识的系统学习，不能按法治思维思考问题，不能用法治方式解决问题。在司法层面上，一些司法人员作风不正、办案不廉，严重影响了司法的公正。健全完善法治实施体系，切实解决执法不严、司法不公等突出问题，保证宪法和法律得到统一、严格、公正的实施，已经成为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的关键。这就要求行政机关忠于职守、秉公用权，克己奉公、勇于担当，切实给不法分子以应有震慑，给人民权益以有效保护，在持之以恒的严格执法中确立法律的尊严和权威；要求司法机关信守法治、铁面无私，正直公道、居中裁判，严格依照法律法规行使职权，把办理每一起案件都当作维护社会公平正义的具体实践，“让人民群众切实感受到公平正义就在身边”①。

① 《*谈治国理政》（第一卷），北京：外文出版社，2014年版，第148页。

国家法治监督体系。法治监督是国家机关、社会组织和公民按照宪法和法律规定的权限和程序，对宪法、法律、法规的制定和实施情况进行监察和督导的行为。法治监督体系是由法治监督主体、法治监督内容和法治监督形式构成的完整体系。因此，法治监督的主体是广泛的，包括一切有监督权的国家机关、社会组织和公民。法治监督的内容是丰富的，不仅包括对公安、检察、审判、监狱等执法机关法治活动进行监督，也包括对立法机关、行政机关法治活动进行监督，还包括对中国共产党和各民主党派、社会团体、企事业单位和公民法治活动进行监督。法治监督的形式是多样的，不仅包括对规范性文件进行审查、对执行法律和适用法律情况进行检查，还包括对违法行为予以纠正和制裁。法治监督是科学制定法律的重要保障。法治的基本前提是形成由宪法、法律、行政法规和地方性法规组成的法律体系，为了保证法律体系内部的统一和协调，必须通过法治监督对各种立法活动进行有效的规范和约束。法治监督是正确实施法律的重要保障。法治的运行过程包括立法、执法、司法、守法和法治监督，法治监督有利于确保各种法律关系的建立、各种法律问题的处理符合法律规范的要求。强化法治监督必须完善法治监督规则，实现依法监督和规范监督；有效治理立法、执法和司法活动中的不法现象，保证法律法规在实践中得到切实贯彻，使每个人都能置身于严格的法律法规约束之下。与此同时，推进国家机关的法律监督、民主党派的党际监督、人民群众的民主监督、新闻媒体的舆论监督，加强纪检、监察、审计、司法部门之间的协调配合，完善联系沟通机制，形成纵向贯通、横向联动，前后衔接、全面覆盖的监督网络，确保各项权力都在法治的轨道上合理运行。

国家法治保障体系。法治保障体系指国家从体制机制和思想文化上确保立法、执法、司法、守法等各个环节顺利运行和有效实施的完整体系，是宪法和法律得以切实贯彻执行的重要条件。在我国政治生活中，党是法治建设的领路人，在领导立法、保证执法、支持司法、带头守法方面，在保障党的路线方针政策有效贯彻、保障宪法和法律有效实施方面发挥重要作用。只有加强党对国家政治生活的领导，发挥党组织对其他社会组织的示范作用和党员干部对人民群众遵纪守法的积极影响，才能推进整个国家的法治建设。从我国国家机关序列看，行政机关所占比重最大，拥有部门最多，行政管理范围涉及国家和社会生活各个层面。行政机关只有坚持依法行政，严格在法定职权范围内行使权力，法治国家建设才会有可靠的依托。司法权是一项注重独立思考、理性判断的权力。司法机关只有依法独立公正行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，不受权力、金钱、人情的干扰，才能保障法定程序的顺利实现，在裁判过程中严格依法办事，准确适用法律。法治人才是法治建设的重要力量，是营造全社会法治氛围、培育全民族法治信仰的灵魂工程师。法治人才只有具有较高的政治素养、法律素养、道德素养，从而成为公序良俗的引领者、诚实守信的实践者、公平正义的维护者，法治价值才能展示出来，法治建设才能最终落地。法治文化是实现依法治国的思想基础和精神动力，是建设法治国家的基本要素和重要标志。只有整个社会普遍形成尊重和遵守法律的法治文化，才能确立以良法善治为标志的法律秩序。

二、构建党内法治体系

党内法规制度内容具体，形式统一，规定明确，表述严谨，带有根本性、全局性、稳定性和长期性。对于党内政治生活中出现的问题，要注重从制度上加以思考和解决，客观上要求我们紧紧围绕赋权、用权、制权等关键环节，把完善党内法规制度规范体系，健全党内法规制度实施体系，强化党内

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法规制度监督体系，夯实党内法规制度保障体系结合起来，充分发挥法规制度的整体效能。以党内法规制度调整党内关系，规范党内生活，既是构建中国特色社会主义法治体系的内在要求，也是新形势下加强党的建设的根本所在。

党内法规制度体系。治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。党内法规制度体系是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。党的十八大以来，随着一批标志性、关键性、引领性的党内法规制度颁布实施，目前以1部党章为核心，2部准则和26部条例为主干，约1800个规则、规定、办法、细则为分支的一套系统完备的党内法规制度体系已经形成，从而为依法治党、从严治党奠定了坚实基础。党内法规制度建设在取得显著成就的同时，也存在一些有待解决的问题。一是注重原则性，忽视操作性。人的行为总是具体的，法规制度疏于空泛、失之抽象，就难以达到规范人的行为的目的。二是注重单项性，忽视系统性。法规制度系统有着任何系统都具有的特征，如果具体法规制度之间不成体系，其效果就会事倍功半。三是注重表面性，忽视根源性。法规制度要治标更要治本，如果头痛医头、脚痛医脚，其效果就会大打折扣。四是注重规范性，忽视实效性。从实际情况看，一些法规制度只注重正面规范，至于违反要求应负什么责任、受什么惩戒，则缺乏明确规定。根据党内法规制度建设的客观规律和实践经验，增强法规制度建设的科学性必须着眼时代的发展、环境的变化，对现有的法规制度进行科学审视和系统梳理，切实贯彻行之有效的法规制度，认真修改存在缺陷的法规制度，适时废止已经过时的法规制度，抓紧制定现实急需的法规制度。通过法规制度建设，使党内逐步形成一个前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成的法规制度网络，形成一个自律与他律、自觉与规范相统一的体制机制链条，为党的建设发展提供坚实的制度架构和机制平台。

党内法治实施体系。党内法治实施体系是通过一定的方式使党内法规制度在实际生活中得以有效贯彻的实践体系。法规制度不是政治橱窗中的摆设品，而是一种以行为为调整对象的规范体系，它通过严密的规则、严格的程序和严明的纪律来约束人的行为，任何人都不能凌驾其上、超越其外，任何违规行为都将受到应有的制裁。因此，坚持依法治党必然要求从严治党。实践昭示我们，令行禁止是依法治党从严治党的根本要求，不折不扣是依法治党从严治党的刚性标准，赏罚分明是依法治党从严治党的重要保障。在新的历史条件下，只有加强思想建党、注重制度治党、推进反腐兴党、深化改革强党，把教育的说服力、制度的规范力、惩戒的威慑力、改革的推动力有机结合起来，持续推进依法治党从严治党，才能使党员干部经得起各种考验，保持和发展党的先进性和纯洁性，增强党的创造力凝聚力战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这在客观上要求我们从强化执法制度入手，按照标准化、流程化、精细化准则，完善科学论证、风险评估、合法审查、信息公开、民主监督、责任追究、申诉救济等程序规定，努力提高党内法规制度的执行力。健全责任追究制度，完善责任追究类别、权限和程序，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，对违纪违法行为发现一起查处一起，切实做到有权须有责、用权受监督、失职要问责、违法必追究，有效维护党内法规制度的严肃性和权威性。

党内法治监督体系。党内法治监督体系是确保党内法规制度科学制定和有效实施的监察和督促体系。完善纵向贯通、横向联动、前后衔接、全面覆盖的党内法治监督体系，必须把党内各种监督力量有机统一起来。一是强化自上而下的组织监督。加强上级党委对下级党委及其领导成员的巡视监督，加44

强纪检监察派驻机构对所在部门领导班子及其成员的监督，加强纪委对同级党委常委会成员的监督，加大对贯彻党的路线方针政策、执行党章党规党纪的监督力度，及时纠治违反政治纪律和政治规矩、违规选人用人和以权谋私等突出问题。按照干部管理权限，严格落实上级对下级的廉政谈话、考核讲评和党风廉政建设责任制等制度，及时发现和纠正各种倾向性问题。二是改进自下而上的民主监督。党组织应开辟畅通的监督渠道，使党员能够及时反映党组织和领导干部的问题，并加大对问题的查处力度。对于党员的批评、揭发、检举、控告以及提出的有关处分要求，党组织要按照规定认真处理，并及时向党员反馈处理结果。完善民主评议制度，对评议中得票过少的领导干部不得继续留任，对违纪违法、严重失职的领导干部应当及时予以罢免，从而对那些无视党规国法的领导干部形成有效的制约。三是开展同级之间的相互监督。强化领导班子内部的监督，严格落实集体领导和个人分工负责制，科学配置领导班子及其成员的权力，合理确定主要领导干部分管的事项、掌握的权力、负有的责任，减少主要领导干部对具体事务的直接管理，防止主要领导干部权力过分集中。领导班子内部要开展积极的思想斗争，对存在的违纪违法问题该提醒的要及时提醒，该批评的要严肃批评，该制止的要坚决制止。

党内法治保障体系。党内法治保障体系是党从物质文化和体制机制上确保党内法规制度有效实施的支撑体系。夯实党内法治保障体系，需要有一个确保党内法规制度有效贯彻的坚强领导核心，有一套确保党内法规制度切实执行的组织体制和运行机制，有一支自觉遵纪守法的党员干部队伍，从而为实现依法治党提供可靠的政治保证、强大的精神动力和有力的主体支撑。这就要求各级党组织切实加强对党内法规制度建设的领导，为全面推进依法治党提供有力的政治和组织保障；加强专业队伍和专门机构建设，加大物资和经费投入，为全面推进依法治党提供可靠的人才和物质保障；改革和完善党的组织体制和运行机制，为全面推进依法治党提供完备的体制和机制保障；努力培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维和法治方式，使遵纪守法成为党员干部的共同追求和自觉行动，为全面推进依法治党提供有力的思想和文化保障。确保党内法规制度的有效实施，从严治党是根本。坚持从严治党，就是在党内政治生活中讲党性，树新风，弘扬正气，反对邪气，即思想作风严；就是严格按党章办事，按党的制度和规定办事，即制度规范严；就是对党员干部严格要求、严格教育、严格管理、严格监督，即组织管理严；就是严格执行党的纪律，坚持纪律面前人人平等，执行纪律没有例外，即纪律约束严。确保党内法规制度的有效实施，领导干部是关键。如果领导干部能够带头遵纪守法、依法办事，从而建立起公正严明的法治秩序，就能充分显示法治的力量与权威，法规制度就能充分得到党员群众的认同和遵守，并经过长期实践积淀为稳定的思维方式和行为方式。

三、构建军事法治体系

我军的各项法规制度，反映了军队建设的客观规律，凝聚了建军治军的宝贵经验，是全面推进依法治军从严治军的基本尺度，是调整军队内部关系的基本准则。构建反映战争形态、作战样式、制胜机理以及军事斗争准备的内外环境、目标任务、战略部署，适应国防和军队现代化需要，与国家法治体系有机融合的中国特色军事法治体系，是依法治军从严治军的内在要求。①

① 参见中央军委政治工作部编：《*论强军兴军》，北京：解放军出版社，2017年版，第326页。

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军事法规制度体系。军事法规制度体系是以军事法律、军事法规和军事规章为主体，以军事规范性文件和基层制度规定为补充的多层级、多门类的制度规范体系。它是指导国防和军队建设的基本依据，是规范官兵行为的基本准则，在军事法治体系中处于基础性地位。①经过长期不懈的努力，我国军事法规制度体系基本形成，国防和军队建设的各个领域基本实现了有法可依。目前，我国军事法规制度体系中的法律法规规章数量已达4000多件。其中，全国人大及其常委会制定的军事法律以及国防和军事方面的决定18件，国务院、中央军委联合制定的军事行政法规99件，中央军委制定的军事法规242件，中央军委各部门和国务院有关部门联合制定的军事行政规章与中央军委各部门、军种、战区和武警部队制定的军事规章3700多件。②这些法规制度从不同层面、不同角度对国防和军队建设中的各种关系进行规范，基本反映了国防和军队各项建设法律保障的客观需要。实践是法规制度的基础，法规制度总是随着实践的发展而发展，客观上要求我们加强对全局性、战略性、前瞻性问题的研究论证，在总结新经验中制定新制度。科学界定立法权限，优化立法程序，建立工作部门主导、业务部门参与的法规起草工作机制。着力健全以宪法为统率，以军事基本法为指导，以现行各种军事法规制度为基础，反映现代军事规律、符合部队建设实际、适应深化改革要求、体现我军鲜明特色，覆盖国防和军队建设各领域各环节的军事法规制度体系。着眼军队使命任务的拓展，完善军事训练、作战指挥、科学管理、军民融合等方面的法规制度，重点解决好联合训练、联合作战、联合指挥、联合保障法规制度不健全，新装备及新系统训练缺少规章、使用缺少规范、管理缺少标准等问题。

军事法治实施体系。军事法治实施体系是通过一定的方式使军事法规制度在实际生活中得以有效贯彻和实现的体系。依法治军作为军事法治实施的有效途径，就是严格依照以条令条例为主体的法规制度管理军队。我军法规制度是一个门类齐全、层次分明、上下连贯、结构严谨的规范体系，每个部门、每个岗位、每个环节都有相应的法规制度予以严格明确规范，因而依法治军必然要求从严治军。从严治军不是严在法外，而是严在法内；不是越严越好，而是严之有理、严之有据，因而从严治军必然要求依法治军。坚持从严治军，就是严格按照各项法规制度管理部队，始终保持部队正规的战备、训练、工作和生活秩序。从实际情况看，如今我们制定的法规制度不可谓不多，要求不可谓不严，而且几乎每个问题都是三令五申，但现实中存在的突出问题仍未得到根治，其中一个重要原因就是对法规制度的执行缺少必要的监督，对违反法规制度的行为缺少应有的惩戒。这在很大程度上软化了法规制度的刚性。鉴此，要健全执法组织。完善不同层次、不同领域、不同环节的执法机构，严格按照条令条例管理教育部队、协调上下关系、处理内外矛盾，以保证各项法规制度的有效实施。要明确执法权限。从改革领导管理体制机制着手，按照职权法定、职能明晰、权责一致、权力制约的要求，优化机构设置和职能配置，厘清各级党委、领导、机关、部门的职责权限，确保法规制度贯彻到部门、落实到岗位。要完善执法制度。从规范执法制度入手，严格按照法规制度指导和开展工作，做到党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职，从而保证部队高度集中统一，保证官兵组织纪律严明。要强化执法责任。健全责任追究制度，完善责任追究类别、权限和程序规定，对违法违纪行为发现一起查处一起，做到法规面前人人平等，执行法规没有例外，防止和克服惩治不力、亲疏有

① 参见丁向荣：《构建中国特色军事法治体系》，《人民日报》2014年10月30日。② 参见《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京：人民出版社，2014年版，第30页。

别、宽严失度等错误倾向。

军事法治监督体系。军事法治监督体系是确保军事法规制度科学制定和有效实施的监察和督促体系。其实质是通过对军事法律、法规和规章制定及实施情况的监督，确保依法治军从严治军方针的有效贯彻，使军队建设和管理实现科学化、规范化、法治化，使战备、训练、工作和生活各个方面都步入正规化轨道。从实际情况看，目前部队依法治军、从严治军取得显著成效，但存在的问题也不少：有的单位习惯于靠文电、讲话、会议指导工作，不仅使法规制度形同虚设，而且常常导致工作忙乱；有的单位法规制度年年学、条令条例经常考，至于是否落实则无人问津；有的单位软弱涣散，在执行纪律上失之于宽、失之于软，使法规制度失去应有的约束力和威慑力。从某种意义上说，不是法规制度供给不足而是法规制度执行不力，已成为法规制度建设中的短板和瓶颈，客观上要求我们建立健全党内监督、层级监督、专门监督、群众监督有机结合的法规制度监督体系。加强对军事法规制度的制定进行监督，提高军事立法的科学性、合理性，保证军事法规制度与国家法规制度之间以及军事法规制度体系内部之间的和谐统一。加强对军事法规制度的执行进行监督，保证军事法规制度在实践中得到有效贯彻实施，使每个人都能学习法规制度、遵守法规制度、执行法规制度、维护法规制度，每个人都能置身于严格的法规制度约束之下。严肃查处利用干部、兵员、经费和物资管理等职权谋取私利的案件，严肃查处因玩忽职守、失职渎职导致部队发生案件事故或造成重大损失的问题。强化违纪违法问题的责任追究，领导成员出问题主要领导要负责，机关干部出问题部门领导要负责，下级主官出问题上级主官要负责。

军事法治保障体系。军事法治保障体系是从物质文化和体制机制上确保军事法规制度有效实施的支撑体系。为了健全有力的军事法治保障体系，要加快法治人才队伍建设，按照既符合军事职业要求又体现法律职业特点的建设思路，完善军事法治人才教育培训体系，建设一支规模适度、结构合理、素质优良、充满活力的军事法治人才队伍。要加强军事法治理论研究，从实际出发，大胆探索，注重创新，为深入推进依法治军从严治军提供理论指导和学理支撑。在实际生活中，法规制度并不是包医百病的灵丹妙药，也有自身的局限性，如调整方法的单一性、作用范围的有限性、内容变化的滞后性、主体素质的依赖性等等。因此，要正确处理依法治军与思想教育的关系。思想教育强调的是政治灌输，道德提倡，行为引导，重在启发自觉；依法治军强调的是严格要求，遵纪守法，照章办事，重在规范约束。加强思想教育可以为依法治军提供思想基础和精神动力，实行依法治军可以将思想教育与法治教育、行为引导、案例警示有机结合起来，从而增强思想教育的效果。严下先严上，严兵先严将。领导干部带头强化法律意识和法治观念，带头贯彻落实条令条例和法规制度，带头维护法律法规的尊严和权威，做到领导给部属做表率、机关给部队做表率、干部给战士做表率，是有效领导、组织、动员部属完成依法治军各项任务的重要前提。领导干部要善于把自己摆在组织视野之内、法规约束之中、官兵监督之下，既要勇于开拓创新，又不能违犯法规制度标新立异；既要努力创造业绩，又不能背离法规制度急功近利，自觉以法治思维和法治方式分析问题和解决问题，切实养成在法规制度框架内行使权力、履行职责的习惯。“子帅以正，孰敢不正。”领导干部要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的自己绝对不做，就能引领和推动遵纪守法在部队蔚然成风。

责任编辑：凌雁

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