汾河上游流域生态补偿制度研究

第６卷第３期　太原师范学院学报（自然科学版）　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＡＩＹＵＡＮ　Ｎ０ＲＭＡＬ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ（Ｎａｔｕｒａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｖｏ１．６　Ｎｏ．３　Ｓｅｐｔ．　２００７　２００７年９月　汾河上游流域生态补偿制度研究　孟万忠　刘晓峰。　王尚义　（１．太原师范学院城市与旅游学院，山西太原０３００１２；２．太原师范学院政法系，山西太原０３００１２）　［摘要］　汾河上游流域，作为黄土高原生态脆弱区一个独立的流域单元，是太原市唯一的水源　涵养地和供水区，其生态安全状态具有非常重要的意义．文章介绍了其基本状况，并对日益严重的　生态破坏问题进行分析，主张运用法律的手段协调好经济发展和生态保护之间的关系，分析了建立　汾河上游流域生态补偿制度的必要性，提出了建立合理的生态补偿制度的具体办法．从而能够采取　行之有效的方法保护生态，为汾河上游流域的生态安全提供可靠的保障．　［关键词］　汾河上游流域；生态补偿补偿制度　［文章编号］　１６７２—２０２７（２００７）０３—０００６—０４　［中图分类号］　Ｑ９５８　［文献标识码］　Ａ　汾河上游作为黄土高原生态脆弱区独立的流域单元，是太原市唯一的水源涵养地和供水区，其本身的生　态安全状态和对大城市的生态屏障作用具有非常特殊的意义．然而，汾河上游流域所提供的涵养水源，保持　水土等生态服务功能已被严重削弱，对整个流域的生态安全已构成严重威胁．必须用法律的手段加以保护．　１汾河上游流域的基本情况　汾河是黄河的一级支流，也是山西省境内最大的河流．它发源于宁武县管涔山，全长６９４　ｋｍ，流域面积　３９　４７１　ｋｍ　．由河源到太原市北郊的兰村为上游，长约２０２　ｋｍ，流域面积７　７２７．１　ｋｍ　，包括宁武、静乐、岚县、　娄烦、古交、阳曲６市县及太原市尖草坪区，辖区共有８９个乡镇，６６．５万人口，人口密度为８６．０６人／ｋｍ　．　汾河上游只占汾河流域总面积的１９．６％，但年平均径流量６．８７×１０８　ｉｎ。，占全流域（２５．２７×１０。ｉｎ。）的　２７．２％，形成了相对独立的流域系统以及太原市、晋中市的城市和工农业供水的主要水源地．汾河上游头马　营引黄南干线７＃隧洞出口到汾河水库８１　ｋｍ于流河道，是引黄工程唯一一段采用天然河道输水的河段，随　着引黄向太原市供水的运行，该区域已成为山西省最大的饮用水功能区．汾河上游流域单一的蓄水供水系统　与完整的流域生态系统，使太原市的用水质量和生态环境始终与汾河上游的生态安全密切相关［１］．　２汾河上游流域生态安全现状　建国以来，随着全国能源重化工基地的建设和矿产资源的高强度开发，汾河上游流域生态安全不断受到　威胁．工业“三废”的排放，加上开山采石，私挖滥采煤炭资源的现象屡禁不止，严重破坏了汾河上游流域的生　态安全；汾河上游流域所提供的涵养水源，保持水土等生态服务功能已被严重削弱，对整个汾河流域的生态　安全已构成严重威胁．汾河上游成为可持续发展能力最低和贫困人口分布最集中的区域之一．严重的水土流　失、植被破坏、生物多样性锐减、环境污染、水源枯渴，频繁的干旱、风沙等自然灾害，使汾河上游流域生态系　统极其脆弱．不仅直接威胁省会太原市的生态安全，而且也严重影响着汾河全流域乃至黄河流域的生态安　伞．　３对汾河上游流域进行生态补偿的必要性　汾河上游流域作为饮用水水源地，应当对其进行生态补偿．饮用水水源地补偿制度中的水源地，是指由　收稿日期；２００７—０６—２０　基金项目：国家自然科学基金资助项目（４０４７１０３３），山西省自然科学基金项目（２００５１０８２）．　作者简介：孟万忠（１９７１一），男，山西清徐人，硕士，太原师范学院高级工程师，主要从事地理信息系统与环境变迁研究．　维普资讯 http://www.cqvip.com

第３期　孟万忠等：汾河上游流域生态补偿制度研究　７　于水源保护区的划定，生产生活受到影响的地区．汾河上游流域作为相对独立的流域系统以及特大城市太原　市的供水之源，单一的蓄水供水系统与完整的流域生态系统，在森林保护、水土保持、排污、矿产资源开采方　面都受到不同程度的限制．在实践中，由于对水源保护的需要，经常会在以下几个方面对饮用水水源地的生　产生活做出限制．　３．１排污的限制　在不同等级的水源保护区，会对排污有不同的限制．例如，《山西省汾河流域水污染防治条例》第二十条　规定，汾河源头至太原市尖草坪区三给村流域，不得新增排污口或者扩大排污量．　３．２饮用水水源地相应产业发展的限制　主要是对那些对饮用水可能造成影响的农业、工业和第三产业的发展做出相应的限制，甚至是禁止．如　《汾河流域水污染防治条例》第十九条第二款规定，在太原市城市规划区范围内和汾河流域其他行政区域的　重点排污控制区范围内，禁止新建炼焦、冶炼、洗煤、选矿、造纸、化工、电镀等严重污染水环境的企业；已建成　的严重污染水环境的企业，应当限期改造或搬迁．禁止在太原市尖草坪区三给村以上汾河干流和水体开发污　染水环境的旅游项目．据报载在为太原３００万市民安全输送饮用水过程中，上游四县已做出了很大的牺牲，　其中一县关停了许多赢利企业：３家大型铁厂、２２家大型焦化厂，仅此一项此县就处理资产上亿元，每年税收　损失高达３　０００万元．根据环保法规谁受益谁补偿，谁污染谁治理的规定，作为受益方的山西省引黄工程局　每年应给一定的补偿．　３．３对有关矿产资源的开发的限制　《汾河流域水污染防治条例》第十八条第二款规定，禁止在汾河源头保护区范围内采伐林木、采矿、挖砂、　采石．而对这些资源的开发利用，是上游流域主要的经济来源．这就涉及到两方面的问题：一是为保护饮用水　源地生态环境，这些地区不得不做出牺牲，另一方面这些地区又是贫困人口集中和经济发展薄弱的地区．法　律规定的这些限制会给水源地的发展带来不利的影响．这实际上是环境权与发展权的一种冲突的反映．第二　是为了涵养水源保持水土，在森林采伐上的限制．汾河发源于山西省管涔山林区．这个林区，地处黄河中游晋　西北风沙区和水土流失区的前沿．它的存在，对山西水土保持起着至关重要的作用．没有它，就没有汾河．因　此，已停止天然林的砍伐，但是，林区的主要经济收入没有了，林区职工工资没有了保障，这对林区的保护非　常不利．尽管在《汾河流域水污染防治条例》第十七条中规定，山西省人民政府应当在资金、技术和项目等方　面，对宁武雷鸣寺至娄烦汾河水库的汾河上游流域水污染防治工作实行优惠、扶植政策，保证引黄水质安全．　这可以看作是关于生态补偿的规定，然而规定得过于原则，仅仅是一般性的规定，没有规定如何补偿，补偿资　金的来源、补偿给谁，补偿的程序、补偿的标准等这些实质性的问题．就汾河上游流域而言，首先在森林保护、　矿产开采、建设项目等方面存在生态补偿的问题．山西并没有真正建立生态补偿的制度．　４建立合理的水源地生态补偿制度　在我国，多数流域对水源地的生态补偿机制尚未建立，少数流域开始探讨．水资源的价值包括两部分：一　部分是其固有的价值，另一部分是经过人工加工而形成的价值．在水资源自身价值的构成中，有包括可供人　类直接利用、消耗的价值和水资源对生态系统的功能性价值．在传统的资源管理观念中，是不考虑水资源的　生态价值的．这导致了一些地方以牺牲生态环境价值来赢得现实经济效益的做法．为此，应尽快开征生态补　偿费．生态补偿包括森林生态补偿和水生态补偿．生态补偿费不同于保证金，其核心目的是为损害生态环境　而承担费用，这是一种责任．这种费用的最重要作用在于提供了一种减少对水资源生态环境损害的经济刺激　手段．在汾河上游流域水资源保护立法中，应采用这一制度＿２］．　４．１生态补偿的形式　生态补偿的形式我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式：１）是政策补偿，即中央政府对省级政府、省　级政府对市级政府的权力和机会补偿．受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定　一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金．利用制度资源和政策资源进行补偿是十分重要，尤其是在资金　十分贫乏，经济十分薄弱情形中更为重要，“给政策，就是一种补偿”．２）资金补偿，这是最常见的补偿实践也　是最迫切的补偿需求．资金补偿常见的形式有补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转　维普资讯 http://www.cqvip.com

８　太原师范学院学报（自然科学版）　第６卷　移支付、贴息和加速折旧等．３）实物补偿，即补偿者运用物质、劳力和土地等在实际的操作中进行补偿，以上　方式很少单独运用，常将各种方式组合起来加以综合使用，相互弥补缺陷，优化补偿效果．如盈江县星云有限　公司在勐乃河三级电站开发过程中，就对水源地实行以资金补偿为主的综合生态补偿形式：１）与村寨签订保　护森林协议，禁伐作为电站水源林的约５０　ｈｍ　集体林，由公司每年给村寨８．８万元资金补偿．２）实行以电代　柴，对昔马镇涉及电站水源林的两个村共７个村民小组约１　２００人，每人每月无偿补助用电６度．３）动员村　民在森林较稀疏的地方补种树苗，由公司每年补助２　０００元树苗款．４）智力补偿，即补偿者开展智力服务，提　供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者　生产技能、技术含量和管理组织水平．由于生态补偿的发生存在区域差别，因此从补偿接受方的便利考虑，以　资金补偿最为灵活方便、受欢迎＿３］．　４．２补偿资金的筹集　长期以来，我们一直将对水源地生态保护作为地方政府的职责，但这种责任的划分并不能保证生态保护　这种公共服务的有效供给．由于这种生态建设存在着明显的外部性，一般地方政府不会对此报有积极的态　度．因而中央政府通过给予地方附加的资金，或者提供对于基本需求间接资金支持上的激励等，来实现生态　，　产品的提供．　水源地生态环境属于公共产品，对其保护（生态环境的生产）具有强外部性，其社会收益高于私人收益，　其行为惠及他人，但行为人却得不到补偿，从而降低了其生态保护的积极性．也就是说，水源地生态保护存在　着“市场失灵”问题，即无法单纯地依靠市场，而需要政府的介入来弥补市场的缺陷．政府介入环境保护方面　采取的措施主要有强制性的行政管制和经济手段．经济手段与行政管制手段相比弹性更大，同时可以使外部　成本内部化，促使经济与环境保护的协调发展．财政支出作为实现政府经济目标的主要经济手段，同时也是　政府履行其职能的物质基础，理应将环境保护纳入公共财政的支出范畴，由财政承担一部分生态补偿的职　责．　另一部分采用市场化筹集的办法：国外生态补偿的经验表明，政府虽然是生态效益的主要购买者，但竞　争机制依然可以在生态补偿政策的实施过程中发挥重要的作用．政府提供补偿并不是提高生态效益的唯一　途径，还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高．　水源地生态补偿资金市场化筹集的基本程序是：根据“谁受益谁补偿”的原则，以环境产权外部性理论为　指导，以水资源为载体，对水源地生态环境外部性受益对象进行界定，并从经济属性上进行分类，然后对不同　受益对象确定其对水源地的补偿标准．通过这种市场化机制，受益者依其消费的生态资源的数量进行付费．　首先进行生态受益者的界定．水源地生态受益者可分为两个部分，一是可以清晰界定生态受益者的部　分，如资源水权中用于工业、农业、生活的用水户以及经营水权中用于发电、旅游、水上娱乐、交通运输等部分　的用户；二是不能够清晰界定生态受益者的部分，如生态水受益群体等．　下游地区对水源地的补偿可以通过“谈判”制度完成．在现有的条件下我国流域生态补偿受补偿期限以　及道德习惯等因素的影响，生态补偿只能体现一种相对的公平而无法做到绝对公平．为此，可考虑建立流域　上游与下游生态补偿“谈判”制度．谈判制度以生态资源供给者收益损失作为补偿的下限，以生物多样性、调　节气候、涵养水源、降污、休闲游乐以及科研价值之和作为补偿上限，由水源地向下游提出补偿要求，下游生　态受益地区根据当地的经济发展水平以及当地流域生态的直接和间接效益与水源地进行协商谈判，最终确　定补偿标准和补偿方式．这种谈判补偿的方式在实践中已经取得了良好的效果．比如在负责给广州、深圳和　香港供水的东江流域，经过多次协商与协调，建立了流域上下游区际生态效益补偿机制，广东省每年拿出１．５　亿元，交给上游江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护．　４．３补偿对象　生态补偿的对象主要有两类，一是生态保护者，二是减少生态破坏者．水源地生态保护者主要包括保护　区内涵水林的种植及管理者、水源地建设及管理者以及其他生态建设及管理者，其主体可能是当地居民、村　集体，也可能是当地政府．减少生态破坏者主要指保护区内的为维持良好的水资源生态而丧失发展权的主　体，如企业在生产品种的选择上，为保持生态而只能选择无污染项目，居民的家庭经营无法选择养殖业，在种　植业经营中，由于减少化肥使用量而带来机会损失，当地政府由于无法对旅游资源开发经营、无法招商引资　维普资讯 http://www.cqvip.com

第３期　孟万忠等：汾河上游流域生态补偿制度研究　９　从而带来财政收入的减少等．　４．４补偿要素　对水源地进行生态补偿还要考虑对补偿对象补偿哪些要素，这一方面是对生态贡献者的实际经济及劳　动投入进行补偿，另一方面还能起到引导作用．主要可分为两类：１）实际投入，包括水源地使用价值的投入、　集雨林经营投入、水源地投入、管护投入、基础设施投入以及其他投入等；２）机会损失．机会损失主要针对减　少生态破坏者而言的，主要指水资源供给者为维护水源地生态而损失的投资、开发和经营损失．　４．５生态补偿的实施　水环境的共享和多功能利用中，资源利用、生态投入与补偿存在着矛盾，特别是像山西这样的缺水省份，　应按照合理的原则，建立水源地生态补偿机制，促进生态环境的保护和恢复生态补偿的目的在于填补生态环　境损失和生态保护的投入．为了保障太原市及沿河居民的饮用水安全，在汾河发源地一管涔山，实行封山育　林，禁止开山采石．当地政府应拨专款进行管涔山生态风景区的建设，发展生态旅游产业．若当地政府有困　难，可由流域管理机构根据具体情况，报请省政府予以解决．以小流域为单位，将生态环境保护与经济发展结　合起来，进行立体布局综合开发是我国环境治理的成功经验，也是景观生态研究的主要内容．对汾河流域水　资源造成生态环境功能损害，导致生态环境价值损失的行为和项目都应该征收生态补偿费．所征收的生态补　偿费应由流域主管部门统一管理，组织开展恢复治理工作．生态环境补偿费主要用于汾河水生生态环境破坏　的恢复和政治、重大生态环境破坏的调查和处理、生态破坏恢复治理和生态建设的科研与示范工程建设、汾　河流域水生生态保护区的建设与生物多样性保护等．而对于汾河上游而言，生态补偿费主要有汾河源区的森　林生态补偿、开发矿产资源的补偿．补偿费可以用于汾河源头有计划地移民搬迁、封山育林育草、保护植被、　涵养水源．同时，还可以对汾河上游流域发展污染小、技术密集型的产业提供资金支持，为上游的水污染防治　实行优惠、扶持政策．　参考文献：　［１］汾河水库志编纂委员会．汾河水库志ＥＭ］．太原：山西人民出版社，１９９１　Ｅ２］　吕忠梅．长江流域水资源保护立法研究ＥＭ］．武汉：武汉大学出版社，２００６　ｒ３］洪尚群，吴晓青．补偿途径与方式多样化是生态补偿基础和保障［Ｊ＿．环境科学与技术２００１（２４）：４０—４２　Ｂａｃｋ—ｏｆｆ　Ｒｉｖｅｒ　Ｂａｓｉｎ　Ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　Ｈａｂｉｔｓ　Ｓｙｓｔｅｍ　Ｓｔｕｄｉｅｓ　ｔｈｅ　Ｆｅｎｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　Ｕｐｐｅｒ　Ｒｅａｃｈｅｓ　Ｍｅｎｇ　Ｗａｎｚｈｏｎｇ　Ｌｉｕ　Ｘｉａｏｆｅｎｇ。Ｗａｎｇ　Ｓｈａｎｇｙｉ　（１．Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｕｒｂａｎｉｓｍ　ａｎｄ　Ｔｏｕｒｉｓｍ，Ｔａｉｙｕａｎ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｔａｉｙｕａｎ　０３００１２；　２．Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃｓ　ａｎｄ　Ｌａｗ，Ｔａｉｙｕａｎ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｔａｉｙｕａｎ　０３００１２，Ｃｈｉｎａ）　（Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｔｈｅ　Ｆｅｎｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ，ｉｓ　ａ　ｆｒａｇｉｌｅ　ｌｏｅｓｓ　ｐｌａｔｅａｕ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ａｒｅａ　ｉｎｄｅｐｅｎｄｅｎｔ　ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ　ｅｌｅｍｅｎｔ　ｕｐｓｔｒｅａｍ，ｉｓ　ｔｈａｔ　Ｔａｉ　Ｙｕａｎ　Ｃｉｔｙ　ｕｎｉｑｕｅ　ｓｅｌｆ—ｒｅｓｔｒａｉｎｔ　ｓｏｕｒｃｅ　ｏｆ　ｗａｔｅｒ　ｆｉｅｌｄ　ａｎｄ　ｃｏｎｔｒｉｂｕｔｏｒｙ　ｚｏｎｅ，ｔｈｅ　ｐｅｒｓｏｎ　ｓａｆｅ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ｓｔａｔｅ　ｈａｖｅ　ｖｅｒｙ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅ．Ｗｈｏｓｅ　ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ　ｓｔａｔｕｓ　ｔｈｅ　ｍａｉｎ　ｂｏｄｙ　ｏｆ　ａ　ｂｏｏｋ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ，ｐｒｏｂｌｅｍ　ｃａｒｒｉｅｓ　ｏｕｔ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｏｎ　ｇｒａｄｕａｌｌｙ　ｇｒａｖｅ　ｅｃｏｃｉｄｅ　ａｎｄ，ａｄｖｏｃａｔｅ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｍｅａｎｓ　ｗｉｅｌｄｉｎｇ　ｌａｗ　Ｓ　ｆｉｎｉｓｈｅｓ　ｈａｒｍｏｎｉｚｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｇｒｏｗｔｈ　ａｎｄ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ，　ｂａｃｋ—ｏｆｆ　ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ｓｙｓｔｅｍ　ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ，ｈａｓ　ｂｒｏｕｇｈｔ　ｆｏｒｗａｒｄ　ａｎａｌｙｔｉｃａｌ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ—　ｕｐ　Ｆｅｎｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　ｕｐｐｅｒ　ｒｅａｃｈｅｓ　ｂｕｉｌｄｉｎｇ　ｃｏｎｃｒｅｔｅ　ｂａｃｋ—ｏｆｆ　ｒａｔｉｏｎａｌ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ｓｙｓｔｅｍ　ｗａｙ．　Ｂｅ　ａｂｌｅ　ｔｏ　ａｄｏｐｔ　ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｍｅｔｈｏｄ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ　ｔｈｅｒｅ　ｂｙ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ，ｔｈｅ　ｒｉｖｅｒ　ｂａｓｉｎ　ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓ　ｓａｆｅｔｙ　ｐｒｏｖｉｄｅｓ　ｔｈｅ　ｒｅｌｉａｂｌｅ　ｇｕａｒａｎｔｅｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　Ｆｅｎｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　ｕｐｐｅｒ　ｒｅａｃｈｅｓ．　（Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ］ｔｈｅ　Ｆｅｎｈｅ　Ｒｉｖｅｒ　ｕｐｐｅｒ　ｒｅａｃｈｅｓ；ｏｒｇａｎｉｓｍ　Ｓ　ｈａｂｉｔｓｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ；ｃｏｍｐｅｎｓａｔｅ　ｓｙｓｔｅｍ