摘要：各地为贯彻落实《城乡规划法》，加强城乡规划管理，编制城市规划管理技术规定是建立城市规划法制化管理制度的具体措施。城市规划管理技术规定是各地城市规划、建设必须遵循的通则。
2020年开年以来随着新型冠状病毒疫情的突发，更是让塑造可持续的人居环境成为了城市下阶段发展和建设的方向。呼伦贝尔市为加强和规范城市规划编制管理和城市规划管理，提高城市规划管理的质量和效率，根据相关法律、法规、规章和技术规范及标准，市自然资源局委托设计单位对2014版《呼伦贝尔市城市规划管理技术规定》中不适应现代城市发展的条款内容进行修订。修订后的
《技术规定》适用于呼伦贝尔城市规划区内的城乡规划、设计、管理和建设活动，包括用地管理、建筑容量控制、建设管理、城市设计、道路与交通设施、城市风貌等相关篇章内容进行修订。
本文就结合呼伦贝尔市现行技术规定修订的工作，对2014版《呼伦贝尔市城市规划管理技术规定》存在的问题进行分析，并结合城市实际发展现状与特点，提出相应的解决策略，进而对修订依据、修订原则、核心修订内容等做出明确规定。
关键词：城市规划管理；技术规定；修订；修订原则 1、前言
随着社会经济发展的变化，十九大以来，“以人民为中心、人民城市为人民”成为了城市高质量发展的准则。2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，正式确立了“五级三类四体系”的新时期国土空间规划体系，并将其作为国家空间发展的指南、各类开发保护建设活动的基本依据。2020年开年的新型冠状病毒疫情更是让塑造可持续的人居环境成为了城市下阶段发展和建设的方向。
《呼伦贝尔市城市规划管理技术规定》于2014年10月14日下发执行，至今已实施5年多的时间。由于《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）、
《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）、《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018）、《城市设计管理办法》建设部令35号（2017年）、《内蒙古自治区建设用地容积率计算规则》（2016年）等一系列国家法律法规、部门规章及地方规范的颁布实施，2014版城市规划技术管理规定（以下简称《原《技术规定》》）已不再适应现有城市建设，需要对其中不合乎国家标准的条款进行修订。
2、修订原则
《城市规划技术管理规定》属于地方政府规章，是落实《城乡规划法》及省市城市规划管理办法的重要措施，是实施国土空间总体规划，体现城市规划管理的科学性、强制性，创造城市和谐生态居住环境，实现城市可持续发展的重要技术法规文件。因此在对原《技术规定》的过程中需要遵循以下几个原则： 2.1增加用地管理的可操作性
对规划用地可兼容性的具体比例、公益性设施用地的控制原则、公园绿地中的配建设施占地比例等进行了更为细致的规定，使城市规划的日常管理更具有可操作性。
2.2满足技术规定的合法性对不符合《城市设计管理办法》、《城市居住区规划设计标准》
（GB50180-2018）、《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018）、《历史文化名城保护规划标准》（GB/T50357-2018）等新颁布的国家法律法规、规范的条款进行了调整。
2.3增加实施的合理性对旧版管理技术规定中因制定时缺乏前瞻性，导致在实施中存在很多实际
问题的部分条款及内容，进行了调整。 3、原《技术规定》存在的主要问题
原《技术规定》与实际操作相矛盾的地方，主要集中在日照标准、道路退线、绿地率、建筑正、侧向间距、建筑面积核算、老城区建筑容积率、旗县规划指标问题等问题上。
3.1 居住建筑垂直间距过大
中心城区执行《技术规定》（2014）过程中比较准确、严谨，旗县执行中会产生一些问题，主要集中在日照标准，建筑正向间距、侧向间距方面。旗县的地块开发面积小，高层只能建设一两栋楼，侧向间距按照规定很难达到，原有《技术规定》的某些指标高于国家标准，目的是为了营造较好的环境，给城市建设及公共空间留有余地，但执行起来困难。 3.2没有明确计容建筑面积的计算标准
建筑工程面积计算建议适用两个标准，分别为“建筑面积”和“计容建筑面积”（工业厂房），在出让条件中进行规定。建筑面积按照《建筑工程建筑面积计算标准》（GB50353-2013）执行，明确民用建筑、工业建筑都按照此执行。 3.3对城市形态、城市设计等体现呼伦贝尔特点的内容不够
在对地域传统特色的要求上不够鲜明，需要城市形态、开放空间、城市天际线、视线走廊等要素，对建筑风格、色彩、高度、夜间照明、环境小品等城市空间环境要素提出整体控制要求。在总体城市设计基础上，对城市景观轴线、视线通廊、高度控制、城市文脉等方面进行系统研究。 4、核心修订的主要内容
技术规定作为法规文本，要求言简意赅，准确无误。在明确原《技术规定》在实施过程中存在的一系列问题的基础上，核心修订内容主要集中在以下几个方面：
4.1对原《技术规定》章节标题的重新梳理
原《技术规定》部分章节标题已不再适应当前新形势发展下技术规范的需要，如原有的“建筑体量”与“景观环境与建筑风格”章节，内容琐碎雷同，宜对其进行合并，形成新的“空间形态”章节，在其中主要体现城市设计及城市风貌要求的内容；拆分原有的“绿地与停车”章节，使“绿地”成为独立章节，在原有条款内容基础上，增加海绵城市规划及绿色建筑的条款内容；同时增加“道路与交通设施”章节，更新停车设施配建标准并增加充电桩配建要求的内容。 4.2对不符合国家标准规范的相关条款内容进行修订
由于2014年后，新的国家标准规范相继颁布，有些条款内容对应的标准规范已经废止，需要按照新的国家标准要求去执行。
（1）取消原《技术规定》的混合用地分类，按照《城市用地分类与规划 建设标准》（GB 50137—2011）进行分类。
呼伦贝尔市沿街现状存在着大量的“底商”兼容性问题，而令城市管理部门最头痛的就是“底商”的兼容性问题，因此对用地兼容处理要格外慎重。按照原《技术规定》，一部分居住用地都被批成了“商住混合用地”，大大影响了城市风貌，
并且对混住的居民产生很大影响。
不当的用地性质兼容规定会破坏用地的功能分区，因此《城市规划管理技术规定》必须对用地的兼容性进行严格的控制。由于混合用地在审批实施过程中还会产生无法界定用地建筑物明确的产权拥有期限，因此为避免纠纷，修订后与国家用地分类标准一致。但对单一用地性质的建设内容做了兼容性建设内容和兼容比例的规定。
（2）《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）对修订的影响
2018年颁布实施的新居住区规划设计标准，对原《技术规定》产生了很大的影响，主要体现在“建筑容量”章节中对居住建筑的分类上，多层居住建筑标准发生改变，由原有的“4-6层为多层建筑”改为“4-9层为多层建筑”，相应的建筑密度和容积率的上限值也发生改变。建筑高度不超过80米，体现国家对城市盲目追求高层、超高层的限制，以防城市风貌千篇一律，失去当地特色。
还体现在居住区配套设施的设置要求上，对于老城区和新城区应该遵循不同的设置规则，并适应2018版新居住区规划设计标准提出的“生活圈居住区”概念，对于不同级别的生活圈所对应的配套设施会进行分类控制并在设置内容上会给出最小规模。考虑呼伦贝尔的实际情况，均衡配置教育、医疗、体育、文化等公共管理与服务设施，逐步解决公共服务资源供需不平衡的问题，提升公共设施的拉动作用。
（3）日照标准满足国家规范要求
在《城市居住区规划设计标准》（GB50180-2018）中，对于日照标准的规定如下表。
住宅建筑日照标准
注：底层窗台面是指距室内地坪0．9m高的外墙位置
呼伦贝尔市处于第I气候区，且城区常住人口为32万人，遵循“新区从严、老城区适度放宽”的原则，则需要满足住宅建筑日照标准为不低与大寒日日照时数为3小时，同时对老城区的日照标准进行明确，老城区改建项目内新建住宅建筑日照标准如果不能达到大寒日日照3小时的要求，可以考虑酌情降低，但不应低于大寒日日照时数1小时。既照顾到老城区纷繁芜杂的建设情况，又不突破国家标准的限制，以防市民出现住宅建筑日照纠纷时有法可依。 4.3对在规划管理及实施中较难实现的条款进行修订
“建筑间距”和“建筑退让”是技术规定的重点内容，一般根据不同的城市分区，按照国家有关规范要求确定建筑高度及日照间距要求，可分别提出多层与多层、多层与高层、高层与高层住宅之间的建筑纵墙面与纵墙面、纵墙与山墙、山墙与山墙等之间的最小间距，非住宅之间的最小间距及城市必须后退道路红线、用地边界等的最小距离等，应尽可能对所涉及的不同类型都做出规定。
原《技术规定》对住宅垂直布置时的间距过大，导致在城市建设过程中很难按照标准执行，在参考其它同为寒地城市的哈尔滨、长春等地的技术管理规定的要求，在满足日照标准的前提下，综合考虑采光、消防、管线、视觉卫生及山墙有无开窗的要求对其进行详细的分类规定。
原《技术规定》缺乏对老城区更新项目退界的要求，导致在实施过程中老城区的更新项目没有明确的退界规定，很难做到统一的退界标准。修订后按照老城区空间肌理，划定老城核心风貌区的范围，并对其更新项目建筑退界距离执行特殊要求。
“相邻地块后退”是在规划不允许“搭建”的情况下作出的“强制性后退”规定。相
邻地块因建设时间不完全一致，如果不对退地界做出最小退让的要求，则无法保证日照资源的均衡使用。因此对遮挡建筑的日照标准阴影线做出具体的最小限定要求。
4.4适应国家城市规划改革的规划体系，增加新的理念内容
近几年，受社会经济发展的影响，导致我国出现了严重的环境保护问题，影响着城市的发展。目前很多城市都开始对海绵城市建设进行探讨，并制定了相关的措施。为了促进海面城市的全面发展，呼伦贝尔市编制了海绵城市专项规划，并对海绵城市建设理念进行分析，从全面的角度分析问题，更好的推广和应用海绵城市建设理念。
原《技术规定》中需要增加相关的内容，主要是对呼伦贝尔市整体年径流总量控制目标和海绵设施选择原则进行明确。
另外，依据《呼伦贝尔市2020 年绿色建筑发展实施方案》的通知（呼住建字 2020 91号）制定绿色建筑标准以适应国家生态发展建设的需要。 4.5增加城市设计的相关控制内容
《城市设计管理办法》中明确规定了重点地区及重点地块应编制城市设计，重点地区城市设计应当塑造城市风貌特色，注重与山水自然的共生关系，协调市政工程，组织城市公共空间功能，注重建筑空间尺度，提出建筑高度、体量、风格、色彩等控制要求。
对于呼伦贝尔老城区和新城区两种不同类型的发展区域，在城市风貌、建筑风格、建筑色彩、建筑立面引导等城市设计方面缺乏具体的控制要求。原《技术规定》所涉及到的关于城市设计的内容零碎片段化，因此修订时，需提出明确的山水保护线；有风貌保护要求的地块，应控制建筑高度，延续历史文脉，通过功能产品策划，提升历史建筑价值；对涉及到城市色彩、标志导向系统、户外广告、夜景照明等风貌要素，应编制专项规划，实现对城市风貌要素的有效管控；对沿街建筑进行具体管控。
5、《城市规划管理技术规定》修订要点
通过对《呼伦贝尔市城市规划管理技术规定》的修订，发现用地规划管理和建筑工程规划管理是技术规定修订的核心内容及重要难点。 5.1建设用地规划管理的修订要点
主要包括用地分类标准、城市分区、地块控制单元及相应的控制指标、用地选址的审批程序等。其中，用地分类标准主要按照国家规范，结合当地实际，合理划分城市各项用地的类别。如呼伦贝尔取消原有的混合用地的分类，与国家标准一致，增加可兼容性建设内容及比例。城市分区则主要根据城市国土空间总体规划中关于新城区、老城区的布局要求，划定不同的建设管理分区，分区类型根据不同的城市规模而确定。如在呼伦贝尔市的规定中，将主城区划分为老城区和新城区，日照标准、建筑间距及建筑退让均按照新老城区的不同而制定。根据新城区、老城区不同地区的建设密度现状，有针对性地提出建设标准和要求。 5.2 建设工程规划管理的修订要点
编制《城市规划管理技术规定》，除了要按“新区从严、旧城区适度放宽、新区高于旧城区”的原则，对土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑间距、绿地率、停车泊位、建筑限高、建筑层数、地块开口方位、配建设施等作出“强制性”规定外，还应注意研究方法的分析。
技术规定修订舍弃以往对多种开发尺度的建设强度进行限定的模式，转而加强容积率、建筑高度和建筑密度三大技术经济指标对地块利用及空间形态的引导
性和约束力，其研究的方法路径是建立数字模型并对近几年呼伦贝尔市己建成项目的容积率、建筑高度和建筑密度指标进行评估，同时借鉴周边城市建设容量控制数据，最终研究认为，在控规合理划定各级路网的基础上，技术规定应更多强调建筑高度、容积率和建筑密度三大指标对空间形态的引导和约束，从而形成剔除地块面积大小因素的划分，适当区分旧城区、新区的指标引导体系。其中将商业综合体等大尺度空间类别区分对待，根据其业态模式的特点，人的各类商业活动转入建筑内部，相应放宽建筑密度上限。对工业类项目，则鼓励按实际建设情况加强土地预评估。
6、对今后城市规划管理技术规定修订的建议
相对城市的不断发展变化，任何一部技术规定的修订都难以做到尽善尽美，需要持续的问题收集和应对策略探索，在从事城市规划管理技术规定的修订工作中发现，已形成实施城市规划管理技术规定惯例的城市，宜形成技术规定的年度更新机制，“开门编规定”，及时体现地方民众的斥求和城市发展策略的引导性。应适时地对《城市规划管理技术规定》予以补充和完善。
《城市规划管理技术规定》刚出台、实施时，其技术指标可能要“放得松一点”才行，太超前或太严的指标规定不利于《城市规划管理技术规定》的快速推广和实施。因此，在实施过程中，需每隔两年就对《城市规划管理技术规定》的内容、范围进行扩充、修订与完善。
技术规定的编制意义重大，影响面大，应力争体现科学性、民主性和实用性，故其编制过程需经过反复论证。同时，应注意体现地方居住建筑的布局特色、日照间距等要求，应注意合理、合法、经济，切忌不顾地方经济现状，盲目求大。技术规定应主要突出规划管理需强制执行的内容，而对建议性的规划设计要求应在其它相应详细规划成果中予以体现。 参考文献：
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